以人为本改革工伤认定机制

     笔者从事法律援助两年多来，接触最多的援助对象是那些身心疲惫、伤肢断指的民工。从中发现目前部分私营企业，尤其是个体小厂用工不规范，不与劳动者签订劳动合同，也不为劳动者投保工伤险。一旦发生工伤事故，遇到不良老板撒手不管，受伤者往往是治疗无钱、生活无着、求助无门，生存面临绝境。即便是寻求法律援助，也因诉讼程序烦琐而漫长，远水不解近渴，令笔者十分无奈。

　　目前，我国现行的工伤认定制度是从计划经济时代遗留下来的，虽然其中条款有一些小小的修改，但总的模式和程序没有变，有明显的计划经济烙印。改革开放30年来，我国的经济社会状况发生了根本性改变，沿用旧的机制，难以解决所面临的新问题。笔者认为，从与时俱进、科学发展、以人为本的精神出发，有必要对现行工伤认定制度进行必要和适当的改革，使之与经济社会文化发展相适应，使之能够更好地维护劳动者的合法权益，维护社会的稳定及和谐。

　　一、现行工伤认定制度的主要弊端

　　1.工伤认定程序复杂、周期长，令劳动者不堪重负。劳动者在发生工伤后，其身体遭受了巨大伤害，迫切需要治疗费用及工伤补偿费用。而依现行的工伤处理机制，劳动者在发生工伤事故后要取得工伤赔偿，主要程序有：工伤认定、劳动能力鉴定、行政复议、行政诉讼、劳动仲裁、民事诉讼一审和二审，到最后的申请强制执行，全部走完达10道程序，耗时少则半年，多则三四载。在这个迷宫般的程序中，劳动者要从企业到乡镇，从劳动行政部门到劳动仲裁部门，从县机关到市机关甚至到省机关，从行政庭到民事庭再到执行庭，踏破铁鞋，磨破嘴皮，受尽刁难，苦不堪言。

　　程序极其烦琐而冗长，在客观上纵容了用人单位滥用程序权利，恶意拖延时间，拖垮劳动者的维权意志，达到减轻或逃避法律责任目的。劳动者在发生工伤后，连治疗费用及基本生活都难以保障，哪来的时间与精力与用人单位进行较量？而多个部门长时间地来回奔走，必然增加劳动者维权费用，更要耗费大量的时间、精力、体力，因没有足够的时间、精力与用人单位较量，可怜的劳动者要么被迫放弃维权，自认倒霉。要么被迫接受用人单位的不合理条件，作出巨大让步，无奈放弃权利。

　　2.处于弱势的受伤劳动者举证难。按规定，劳动者要申请工伤认定，要提供与企业存在劳动关系的证据。在没有签订书面劳动合同而存在事实劳动合同的情况下，劳动者往往拿不出任何有用的书面证据。相当多数的用人单位在发生工伤事故后，为逃避、减轻法律责任，拒不申请、拒不配合工伤认定，想方设法隐藏、毁灭证据，干扰、阻挠工伤认定工作，不让其他职工作证，甚至指使其他职工作假证，而那些职工为了保住饭碗，不得不对老板言听计从。结果只能是对受伤劳动者不利。

　　3.制度运行成本高。简单的一个工伤赔偿案件，常常牵涉了工伤认定机关、行政复议机关、审判机关、劳动争议处理机关大量时间、财力和物力。随着工伤认定争议的增加，为保障工伤认定机关和有关监督机关按期办结案件，政府必须投入大量人力、物力和财力。多数的用人单位恶意拖延，往往在劳动行政部门作出工伤认定后，提请了复议及行政诉讼，劳动和社会保障部门又不得不应诉，一审、二审，令有关部门疲于应付，大大增加了劳动行政部门的工作负担，增加了其行政开支。

　　二、对现行工伤认定制度的改革建议

　　如上所述，现行工伤认定的复杂程序，已不能适应当前经济形势发展的现实，难以起到维护劳动者合法权益，快速有效解决劳动者工伤待遇的作用，应当及时进行改革。

　　1.取消工伤认定程序，劳动仲裁部门对工伤认定和工伤待遇一并仲裁。为使法律关系清晰明确，减少工伤赔偿救济环节，充分保护工伤职工的权利，降低社会运行成本，应当取消工伤认定程序。在发生工伤事故后，劳动者与用人单位就是否构成工伤及工伤待遇发生争议的，可直接向劳动仲裁部门申请仲裁。劳动仲裁部门在仲裁中直接进行工伤认定，直接解决工伤待遇的问题。如此，不但减轻了劳动保障部门的工作负担，更重要的是减轻了劳动者维权的负担，大大缩短了劳动者进行工伤维权的时间，提高了工伤维权的效率。劳动者及用人单位对于工伤仲裁的裁决不服的，可依法采取后续的法律救济程序。

　　2.建立“或裁或审”、裁审自主选择的制度。现行的工伤处理程序是“先裁后审”，仲裁是必经程序。建议改革后实行“或裁或审”、裁审自主选择的制度。工伤事故发生后，当事人可以选择仲裁，也可以选择诉讼。受伤职工提起仲裁申请后，劳动争议仲裁委员会有权直接对受伤职工是否与用人单位有劳动关系进行确认，有权直接进行工伤认定，也可以直接委托法定鉴定机构对伤者进行伤残等级评定。符合工伤标准的按照劳动法的有关规定作出裁判；不构成工伤的，裁定驳回申请，告知其向人民法院起诉。劳动者受伤后，也可以直接向人民法院提起诉讼，不再将仲裁设置为人民法院受理的前置条件。

　　3.在人民法院内部设立劳动法庭，专门负责处理劳动争议案件。由于劳动争议案件的特殊性，建议在人民法院内部设立劳动法庭，专门负责处理劳动争议案件，并赋予法院受理劳动争议案件的相应职权，如对劳动关系的确认权、工伤的直接认定权等。把劳动关系的确认、工伤认定及赔偿放在一块处理，就会减少程序，大大缩短受伤劳动者的维权期限，降低劳动者个人的维权成本和司法机关的办案成本。

　　4.建立小企业工伤救治基金。首先，还是要加大工伤保险的覆盖范围，加大宣传和监管力度，力争尽可能多的用人单位都为劳动者办理工伤保险。其次，应当加大对于拒绝、逃避为职工办理工伤保险的用人单位的法律责任，可以制定严厉的制裁措施，如可以按其应缴纳数额给予高额罚款，情节严重的，甚至考虑吊销其营业执照，以此来加重其违法成本，督促其依法、及时办理工伤保险，以使劳动者在发生工伤后能及时得到救治及补偿，同时，也可以大大减轻用人单位的工伤风险，切实维护劳动者的合法权益。

　　但是，根据当前的实际情况，要求做到工伤保险全覆盖，在短时间内还不现实，不可能，尤其是在私人小企业、个体作坊遍地开花的江浙地区难以做到。因此，笔者建议以县级为单位建立小企业工伤救治基金。采取政府出资一部分、社会捐助一部分、企业（个体业主）缴纳一部分的办法筹集。这样，一旦发生工伤事故，而企业未投工伤保险，或者未进行工商注册，也未与劳动者签订劳动合同，个体业主一时难以承担巨额医疗费用或者逃避责任的，可由小企业工伤救治基金先行支付救治费用，待事故处理后，再向有责任的用人单位或个体业主追缴。只有这样，才能最大限度地保证受伤民工得到及时救治，维护劳动者合法权益，从而维护社会的稳定和谐。只有这样，才能真正体现科学发展观以人为本的核心价值。

　　（作者单位：婺城区司法局 刘和平）