市人民政府办公室关于印发关于完善行政规范性文件合法性审核

市人民政府办公室关于印发《关于完善行政规范性文件合法性审核机制的意见》的通知

各乡镇人民政府、办事处，市开发区管委会，府河湿地公园管理处，市政府各部门：

《关于完善行政规范性文件合法性审核机制的意见》已经市政府同意，现印发给你们，请认真贯彻落实。

安陆市人民政府办公室

2019年8月26 日

关于完善行政规范性文件合法性审核机制的意见

为认真贯彻落实《***关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》（国办发〔2018〕115号）、《省人民政府办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的实施意见》（鄂政办发〔2019〕25号）和《市人民政府办公室关于印发<关于完善行政规范性文件合法性审核机制的意见>

一、准确界定行政规范性文件

行政规范性文件是指行政机关和法律、法规授权实施公共管理的组织，依照法定权限和程序制定的，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的除政府规章以外的行政公文。

（一）行政规范性文件的特征：一是外部性，是指行政规范性文件内容涉及或影响与行政相对人的权利义务，而不是单纯规定行政机关内部事务。二是普遍适用性，是指行政规范性文件适用于不特定的行政相对人。三是反复适用性，是指行政规范性文件在一定时期内对同类事项可以反复适用，并非一次性适用。

（二）下列文件不属于行政规范性文件：

1、部门（单位）职能配置、内设机构和人员编制等规定；

2、报告、请示和议案；

3、会议文件：包括会议通知、会议纪要及讲话材料等；

4、商洽性工作函：包括行政机关之间的商洽工作、询问和答复问题，向有关主管部门请求批准等；

5、行政机关的内部工作安排和制度：包括工作规划、计划、要点、考核、监督检查等文件；

6、人事任免决定及工作表彰、通报；

7、成立工作领导小组、议事协调机构的通知；

8、征地补偿、安置方案；

9、公布办事时间、办事地点等事项的便民通告；

10、针对行政机关或事业单位工作人员奖惩、任免、工资、福利等方面制定的文件;

11、就特定人和特定事项发布的通报、通知、批复、公告，或者作出的行政许可、行政处罚、行政确认和其他具体行政执法决定及 行政复议法律文书等；

12、财政部门仅对格式文本、报表、会计准则、会计核算制度等 技术事项进行规定的文件以及下达预算、分配资金、批复项目的文件；

13、国有资产监督管理机构制定的履行出资人职责的文件；

14、其他不符合国办发〔2018〕37号文件对规范性文件定义的文件。

（三）几种文件的认定：

有关经济、文化、社会、生态文明建设的发展规划、发展纲要等文件，应对突发公共事件的应急预案，***文件或依法不公开的文件不纳入规范性文件管理；

行政机关为实施专项行动、部署有关工作制定的工作方案，不是行政规范性文件；但方案的内容如对不特定的公民、法人或其他组织的权利义务产生影响的，是行政规范性文件；

行政机关的指导意见原则上不是行政规范性文件，但文件内容对不特定的公民、法人或者其他组织的权利义务具有直接影响的，是行政规范性文件。

二、明确审核主体

市人民政府及其办公室制发的规范性文件，由市司法局进行合法性审核。市人民政府部门制发的规范性文件，由该部门法制机构或承担法制工作的机构（以下统称合法性审核机构）进行合法性审核；但冠经本级人民政府同意，以市人民政府部门名义制发的规范性文件，由市人民政府部门合法性审核机构审核后送市司法局进行复审。各地各部门制定的规范性文件，已明确专门合法性审核机构或专门审核人员的，由确定的审核机构或者审核人员进行审核；未明确专门审核机构或专门审核人员的，统一由市司法局进行审核。（责任单位：市司法局，市政府各部门；完成时限：2019年底前）

三、理顺合法性审核流程

政府规范性文件由起草单位报送市政府办公室，起草单位报送的送审材料应当包含文件送审稿、起草说明、文件征求意见反馈材料、起草单位合法性审核机构审核意见和法律顾问论证意见以及其他根据文件内容须提交的材料（廉洁性评估报告、公平竟争审查材料、风险评估报告、专家论证意见等）。（责任单位：承担规范性文件起草的行政机关；完成时限：长期)           
    市政府办公室应当对起草单位送审材料的完备性、制发必要性和文稿内容进行把关，对规范性文件制定条件不成熟，文件没有实质内容，文稿文字质量不高，起草单位与有关单位就文件主要内容未协商一致，或报送材料不齐全的，予以退回或者要求补送相关村料。对属于规范性文件且确有制定必要的，送审材料齐全的，在送政府分管负责人签批后，移送市司法局进行合法性审核；移送审核时，应将规范性文件送审稿、起草说明、征求意见等材料一并移送。市司法局审核完成后，将审核意见报政府办公室。合法性审核时间一般不少于5个工作日，最长不超过15个工作日。（责任单位：制定规范性文件的行政机关、市司法局、规范性文件起草机关；完成时限：长期）

部门规范性文件应组织法律顾问进行法律论证后，送部门合法性审核机构进行合法性审核。（责任单位：制定规范性文件的行政机关；完成时限：长期）

四、明确审核职责

合法性审核机构要认真履行合法性审核职责，重点审核如下内容：制定主体是否合法；是否超越制定机关法定职权；内容是否符合宪法、法律、法规、规章和国家政策规定；是否违法设立行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费等事项；是否存在没有法律、法规依据作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的情形；是否存在没有法律、法规依据作出增加本单位权力或者减少本单位法定职责的情形；是否违反规范性文件制定程序。（责任单位：市司法局，各部门合法性审核机构；完成时限：长期）

市司法局对移送审核的政府规范性文件，可以根据不同情况作出如下处理：文件起草阶段缺少必要程序，应组织听证、风险评估、廉洁性评估、公平竞争审查而未组织实施的，可以要求起草单位补正相应程序和材料后再报送审核；内容合法性、合理性存在较大问题的，或者不符合规范性文件制定技术规范需要进行较大修改的，可以退回起草单位修改后再报送审核；相关方面存在重大分歧意见，起草单位未组织协商的，可以退回起草单位协商后再报送审核（退回时间不计入审核时限）。（责任单位：市司法局，承担规范性文件起草的行政机关；完成时限：长期）

五、创新审核方式

合法性审核机构应当根据工作需要，运用多种方式进行合法性审核，以提高审核质量和效率。合法性审核机构可以根据文件内容和审核需求，向有关单位函调有关材料或者到有关单位了解情况；也可召开座谈会、听证会、协调会、发书面征求意见函等形式听取有关方面的意见；还可组织法律顾问和有关专家进行咨询或者论证。（责任单位：市司法局，各部门合法性审核机构；完成时限：长期）

要依托政府政务内网和公文管理系统，实现电子审核一体化。积极开发智能型自动合法性审核辅助系统，推动合法性审核工作标准化作业。建立合法性审核台账，规范合法性审核档案管理。加强对审核信息的大数据管理和统计分析，提高审核实效。（责任分工：市政府经信部门、政务内网管理机构牵头，市司法局配合，市政府其他部门参与；完成时限：2020年底前）

六、强化审核责任

建立规范性文件合法性审核工作责任制，厘清规范性文件制定机关、制定机关办公机构、起草单位、合法性审核机构的工作职责，分清各自责任，以充分发挥合法性审核机制的法律把关作用。未经合法性审核或者经审核不合法的文件，不得提交集体审议。不得以征求意见、会签、参加审议等方式代替合法性审核。合法性审核机构未严格履行审核职责导致规范性文件违法，造成严重后果的，依纪依法追究有关责任人员的责任；未经合法性审核或者不采纳合法性审核意见导致规范性文件违法，造成严重后果的，依纪依法追究有关责任人员的责任。（责任分工：市政府办公室牵头，市政府各部门参与；完成时限：2019年底规范性文件合法性审核工作责任制到岗到人，其他有关工作为长期）

七、加大组织保障

    （一）加强组织领导。各地各部门要充分认识完善规范性文件合法性审核机制的重要意义，主要负责人要加强规范性文件合法性审核工作的领导，依法制定规范性文件，加强文件合法性审核制度的落实，做到规范性文件合法性审核全覆盖。统一编制规范性文件制定主体清单并公示。各部门要支持市司法局的合法性审核工作，完善制度建设，在规范性文件征求意见、调查研究、讨论修改等各项工作中，积极配合，给予支持，认真反馈，形成合法性审核工作合力。（责任分工：市政府办公室、市司法局牵头，市政府其他部门参与；完成时限：规范性文件制定主体清理工作2019年6月底前完成，有关制度建设2019年底前完成，其他工作为长期）

（二）注重能力建设。各地各部门要加强规范性文件合法性审核机构建设，要按照***、***《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》《***关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》（国办发〔2018〕115号）、《***关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》（国办发〔2018〕118号）文件精神，统筹规范性文件、重大行政决策、重大行政执法决定等合法性审核工作，适应新形势下依法治国的新要求。要加强审核人员专业化培养，培养建设一支政治素质强、业务水平优的审核队伍。要建立健全定期培训和工作交流制度，不断优化审核方式，总结审核经验，推广优秀作法，切实提升审核质量。（责任分工：各规范性文件制定机关；完成时限：长期）

（三）强化考核监督。市政府要加强考核监督，要将规范性文件合法性审核机制建设情况、审核工作情况纳入法治政府建设督察内容和考评指标体系，建立情况通报制度，对工作扎实、成效显著的予以表扬激励，对工作开展不力的及时督促整改，对工作中出现问题造成不良后果的依纪依法问责。（责任分工：市司法局牵头，市政府其他部门参与；完成时限：纳入考核指标2019年完成，其他工作为长期）

***：安陆市行政规范性文件制定主体清单

***：

安陆市行政规范性文件制定主体清单

一、各乡镇处人民政府（15个）

赵棚镇人民政府

陈店乡人民政府

李店镇人民政府

巡店镇人民政府

辛榨乡人民政府

木梓乡人民政府

棠棣镇人民政府

雷公镇人民政府

王义贞镇人民政府

烟店镇人民政府

孛畈镇人民政府

洑水镇人民政府

接官乡人民政府

南城街道办事处

府城街道办事处

    二、市级制定主体（36个）

开发区管理委员会

市人民政府办公室

市发展和改革局（市粮食局）

市教育局

市科学技术和经济信息化局

市民族宗教事务局

市公安局

市民政局

市司法局

市财政局（市国有资产监督管理局）

市人力资源和社会保障局

市自然资源和规划局

市住房和城乡建设局（市人民防空办公室）

市交通运输局

市水利和湖泊局

市农业农村局

市商务局（市招商局）

市文化和旅游局（市广播电视局、市体育局）

市卫生健康局

市退役军人事务局

市应急管理局

市审计局

市城市管理执法局

市市场监督管理局（市知识产权局）

市统计局

市医疗保障局

市扶贫开发办公室

市林业局

市政务服务和大数据管理局（市公共资源交易监督管理局）

市档案局

市新闻出版局（市版权局）

市人民政府侨务办公室

市人民政府台湾事务办公室

市互联网信息办公室

市人民政府外事办公室

市国家保密局