刍议如何加强和改进基层防火监督管理工作

    摘要：本文结合工作实际，就基层防火监督管理工作存在的问题进行了分析，并就如何加强和改进基本防火监督管理工作提出了具体对策。

    关键词：消防　基层　防火　管理

    基层防火监督管理工作是消防工作的重要组成部分之一，它是贯彻“预防为主，防消结合”消防工作方针的前沿阵地，是消防工作“上头千条线、下面一根针”的“针尖”部分，它的兴衰成败将直接影响整个消防工作的前进步伐。随着社会经济的快速发展，基层防火监督管理工作出现了一些与经济社会发展规律不适应、不配套、不同步的情况。如何切实加强和改进基层消防监督管理工作，成为一个亟待解决的问题。

    1、基层防火监督管理存在的问题

    1.1消防监督管理范围广，任务重，监督工作存在疲于应付的现象。目前，公安消防机构的监督管理职能尚未彻底转变，大多时候仍然沿袭着以前“全能型”政府的“保姆式”微观管理模式，过多包揽社会消防事务，主要依靠行政命令、会议、文件和消防机构的检查、治理来实现消防安全。另外，基层大队除实施消防监督管理外，还承担着管理执勤消防中队、参加灭火救援等工作任务。同时，随着市场经济快速发展和市场主体的多元化、经济活动的多样化，工业厂矿、高层建筑、私营企业、个体工商户、“九小场所”等单位（场所）越来越多，消防监督范围和难度也越来越大。在实际工作中，许多企事业单位大多缺乏安全工作的积极性和主动性，过分依赖消防机构的监督管理，导致消防机构监督检查任务加重，难以实施全方位深入细致的监督管理，不利于对辖区消防工作情况的全面掌控。

    1.2基层消防监督管理人员业务理论知识缺乏，人员少、任务重，人员层次不均。首先，基层防火监督业务理论专业性十分强，包括防火检查、审核验收、开业检查、行政处罚、火灾调查等等内容，面广量大，防火监督人员没有系统扎实的专业知识是难以胜任工作的。大队防火监督人员专业对口的很少，还有是从政工、灭火等岗位转入防火工作的，甚至是灭火专业毕业的新学员，既无上岗资格证，也无工作实践经验，面对繁杂的防火工作无从下手；其次，大队防火监督人员少，任务重。大队一般有现役人员4人（1名大队长、1名教导员和2名参谋），在完成日常的行政工作外，还要担负防火监督检查工作。但是监督执法必须2人以上，如果遇到上级部队和地方会议时，大队难以保证2名人员监督执法。

    1.3消防机构实行现役体制，人员流动性大，技术骨干难以保留，不利于保持工作的连续性。大型工程审核验收、重大火灾隐患整改、消防规划编制、基础设施建设等工作，时间跨度长，涉及部门、单位和人员多，需要相对稳定和熟练的消防专业技术人员。由于受现役体制的影响，基层的防火监督管理人员在岗时间短，交流快，防火监督队伍缺乏稳定性。一般基层防火干部满三年就被调离或改行，甚至全盘调离，有时同一业务需要更换几个经办人，新的防火干部既对辖区业务不熟，又无具体实践能力，使防火工作往往陷入困境，防火检查也流于形式，或虎头蛇尾，或蜻蜒点水，防火检查工作难以到位。等到业务熟悉以后，又将面临着轮岗或调离，使基层防火监督工作再次出现业务上的断层，难以弥补。长期以往使基层防火工作容易留下死角和漏洞。其次，人员调动频繁，使大队档案管理也陷入混乱，使基层防火工作没有延续性，容易出现反复迂回，发展迟缓的局面。

    1.4消防监督管理中，公安派出所还没有完全负起三级消防监督管理的职能。虽然新《消防法》明确规定“公安派出所可以负责日常消防监督检查”，但从实际来看，由于派出所主要承担治安管理、刑事侦查、道路交通等职责，往往对消防监督管理重视不够，尤其是边远农村派出所，责任意识不强，思想认识存在误区，有些农村基层公安派出所人员少，既要承担日益繁重的公安工作任务，又要面对上级的工作检查，常常使一些派出所消防监督工作流于形式，应付了事。基层派出所大多数民警对消防监督检查工作认识模糊，导致消防监督检查工作未能真正、全面的展开。同时，即使部分派出所开展了消防监督管理，但由于消防监督工作技术性、专业性要求较高，而民警自身业务又不熟，往往只是简单地将该项工作加入责任区民警工作内容，而对检查效果要求不高，对被监督单位只是实行“提醒式”的监督检查。另外，派出所开展消防监督工作并没有实际利益，一定程度上也影响了其工作积极性和主动性。

    1.5基层消防监督执法容易受地方政府及相关部门影响，干扰多、压力大，执法环境有待改善。受一些地方保守主义思想和诸多人为因素的干扰。目前，虽然法律法规比较健全，依法治国、依法行政的思想观念也深入人心。但是许多地方仍然存在保守主义、保护主义，这是由来已久的，它往往反对新事物、新观点，与国家法律法规背道而驰，特别是在一些贫穷落后的县份，仍然占有一定的市场。尤其是在工业园区招商引资工程、政府工程、形象工程等方面比较突出。在这些工程的审核验收、监督检查、隐患整改中，往往会有政府或相关部门领导“打招呼、定调子”。他们认为消防部门的执法影响了地方经济发展、影响了招商引资环境。这种思想严重阻碍着基层消防工作的开展和消防事业的发展。使我们的执法工作由钢条变成面条，原则变成交易。

    1.6乡镇建设工程、工业园区厂矿企业建设工程的监督管理工作力度不大。比如建设工程的审核验收备案问题，新《消防法》和公安部《建设工程消防监督管理规定》（公安部第119号令）要求，除大型人员密集场所和其他特殊建设工程外，建设单位应当在取得施工许可、工程竣工验收合格之日起七日内，通过省级公安机关消防机构网站进行消防设计、竣工验收消防备案，或者到公安机关消防机构业务受理场所进行消防设计、竣工验收消防备案。就基层而言，一些乡镇和工业园区企业的建设工程未在规定时间内按要求进行备案，建设局对这类建设工程相关手续的办理也有同感。这样就导致这类工程失控漏管，容易留下先天性火灾隐患。

    2、消防监督管理存在问题的原因分析

　　2.1思想认识严重滞后与经济社会发展还不适应。一是发展意识不强。消防发展与经济发展紧密相连，密不可分，二者必须保持同步。但一些地方政府注重加快经济建设，对消防工作重视不够，不愿增加消防投入，或投入比例相当小，致使消防监督执法、市政公共消防设施建设、消防装备建设、消防宣传等工作发展缓慢。二是法治意识不强，这是导致消防工作不力的重要原因。目前，消防执法外部环境还较差，当地政府及一些单位领导干预执法，给消防部门施加压力，迫使降低执法标准，甚至放弃执法行为。另外，公民的消防法治意识还比较淡薄，不能自觉严格地守法，消防执法人员法律素质不高，不能严格依法办事，还存在着执法程序不规范，随意性大，以权代法、以言代法、以情代法的现象。三是全局意识不强。消防工作中出现的消防部门“单打独斗”唱独角戏局面，原因是多方面的。但一个最主要的原因是社会各单位没有全局意识，还没有把消防工作放在社会经济发展大局中去考虑，政府部门和社会各单位从自己的利益出发，片面强调本部门、本单位业务工作和经济效益，在涉及社会公共安全的消防问题上协调配合不够，缺乏全社会“一盘棋”思想。四是消防宣传、培训不到位。消防知识普及教育还没有从实质上纳入国民教育，没有达到家喻户晓、人人皆知的理想效果，群众的防火基本知识、灭火基本技能和逃生的基本方法还没有得到普及。

    2.2消防工作的体制、机制不健全、不完善。健全完善的体制、机制是消防工作持久有效开展的根本保障。新《消防法》虽然再次明确了“***领导全国的消防工作，地方各级人民政府负责本行政区域的消防工作”，但在实际工作中，靠消防部门来落实消防工作的局面没有得到根本改变，消防工作责任主体还不够落实，农村、社区、派出所消防工作机制不完善，没有形成环环相扣的消防责任网络，消防业务经费投入、消防装备、城市公共消防基础设施等制约消防发展的瓶颈性问题没有彻底解决。

    2.3消防人力资源开发不足。人是做好消防工作的决定性因素。消防人力资源既包括消防部队内部的人力资源，又包括社会各界从事消防工作的人力资源。在部队内部业务骨干难保留，高学历、高层次的管理、技术人才短缺；而公安派出所做为社区、农村消防工作的有力补充，却又存在着思想认识不到位、责任心不强、业务水平不高等问题，同时社会各单位从事消防工作或相关技术的人力资源开发严重不足。

    2.4消防中介组织发展不良。消防中介组织对促进消防监督工作的开展起到了一定的作用，但消防中介组织发展的时间较短，人们的认识还比较晚，加之相应监督管理不到位，其本身的发展不规范，未走上良性发展轨道，中介从业人员素质偏低，服务质量堪忧。

    3、加强和改进基层消防监督管理的对策

    3.1加强自身队伍建设，严格依法行政，规范执法行为。一是在防火监督工作中必须做到严格、公正、文明执法。增强消防监督执法行为的透明度，重点把握好执法程序上的行政审检上的“精减，效能”原则、消防监督检查上的“减政、放权、宏观管理”原则和政府职能部门、社会单位在消防上的“主责”原则。二是确保整个防火监督员队伍的相对稳定，在干部调配、转业、岗位交流时，要考虑到监督业务工作的连续性。三是适当增加基层公安消防机构编制，并积极开展消防文职人员招聘，着力解决警力不足与任务繁重之间的矛盾。四是加大对消防监督执法人员培训力度，提高执法队伍能力和水平。五是加强执法制度建设，规范执法程序。严格落实执法例会制度、集体议案制度、法律技术审核制度、内部执法监督检查制度及热点岗位人员轮岗交流制度。加强包括规范执法行为、执法质量考评、审计监督和消防执法廉政制度建设等。严格消防执法，坚决查处消防违法违章行为。

    3.2强化监督职能，把好源头关。牢固树立监督就是服务的思想，在搞好季节性、重大节假日、重大活动和消防重点单位监督的同时，在以下三个方面进一步强化监督职能。首先抓好建筑设计防火审核工作，防止漏报漏审，建审人员要经常深入基层实施监督检查，主动服务，尤其对新建和在建的工业园区企业、高层地下建筑、综合楼等要提前介入，力争把各类建筑的先天性隐患消除在规划建设的初期。其次是加强乡镇企业和居民住宅的防火工作。随着乡镇企业快速发展，乡镇企业的防火监督已到了刻不容缓的地步，根据消防监督三级管理的规定，要充分发挥乡镇派出所的防火职能作用，可将一般性建筑的防火审核工作，一般性火灾事故的认定调查工作下放到基层派出所，由县级消防部门给予业务指导，调动各级做好消防监督管理工作的积极性。第三是认真抓好公众聚集场所消防安全管理，认真落实消防安全标准化管理和为期三年的构筑消防安全“防火墙”工程。对违法违章行为加大处罚力度，并督促落实“谁主管，谁负责”的原则，把消防安全纳入各级管理的轨道。

    3.3认真调查研究，给当地党委政府当好参谋，有力指导消防监督工作的开展。定期深入基层、企业开展调查研究，搞清存在的问题，找出解决问题的办法，适时写出报告向党委政府汇报，争取党委和政府的支持和理解，有力地指导消防监督工作的开展。

    3.4改革消防监督管理模式，理顺监督范围和对象。主要是加强基层派出所消防工作。新《消防法》明确规定“公安派出所可以负责日常消防监督检查、开展消防宣传教育，具体办法由***公安部门规定”，相对于公安消防机构，农村基层公安派出所在开展消防监督工作上存在着警力资源、社会资源、行政执法资源等诸多优势。为更好地落实派出所消防监督管理的职能，必须将基层消防机构的工作范围进行分化、细化、量化，将消防监督对象分解、归类。要从公安内部明确一些独立的消防监督职能，扩大派出所的消防行政监督权限。例如，法律明确公安派出所对辖区的居民住宅区管理单位、居民委员会、村民委员会应当进行消防监督检查，那就可以将新、改、扩建的住宅楼、村（居）民住宅的建审和相关火灾事故的调查以及消防违法行为等一系列的消防审批、查处一并交付派出所管辖。如对重点单位、公众聚集场所的划分和列管，可以按照属地原则，直接交由派出所监督管理。同时，加强对派出所消防监督业务培训，提高执法水平和办案能力。具备条件的地方可由基层消防大队建立执法指导中队，由专（兼）职法制员兼任队长，队员可以从退转消防官兵中招聘，尤其提倡设立专职消防民警，队员3至4人即可。一方面可以对派出所进行消防执法指导，另一方面强化消防执法检查工作，对提高基层消防执法水平，加大消防执法力度，指导提高派出所消防执法工作都有积极的意义。

    3.5转变消防监督职能，推进消防工作社会化。消防社会化是社会发展的必然要求。消防工作要全面实现社会化，就要突破现有消防安全管理和监督模式，大力实行消防安全标准化管理。自我约束、自我调节、自我完善的监控机制是消防安全标准化管理的一个重要特点，通过标准化的实施、检查、纠错和评审等过程，对消防安全工作的运行、目标的实现及自身法律遵循情况进行监督，对隐患、事故进行监控，以达到随时发现问题、解决问题的目的，从而形成科学有效的内部监督保障机制。将强制性政府管理行为变为自愿、自觉的单位行为，使单位被动消极管理变为主动参与管理。

    3.6加强社会消防宣传培训，提高全社会消防素质。消防宣传工作是新时期消防工作的需要，也标志着一个民族文化素质的高低。社会消防宣传培训应从提高公众的消防安全意识和素质入手，同时，应加强社会消防宣传的深度和广度，使消防工作更贴近生活、贴近社会，要充分加强与新闻媒介的合作，制作消防专栏节目、拍摄消防电视剧和消防电视教育片。要像抓普法教育那样抓消防宣传工作，使消防宣传教育做到寓教于乐，深入千家万户。另外，消防机构要采取重大火灾隐患和火灾案例公布、追踪报道等社会舆论形式进行宣传，以此提高搞好消防安全工作的意识。

    总之，消防监督管理工作任重而道远，积极争取党委政府的重视是关键，紧紧依靠社会各单位、各系统和广大人民群众的支持是重点，着力提高全体消防监督人员素质是根本。我们唯有把三者紧密结合起来，不断地进行探索、实践、总结，才能使消防监督管理工作适应时代的发展，跟上时代的步伐，真正为构建和谐社会作出积极贡献。