解读管理条例

新中国历史上第一部《***管理条例》将于2009年7月1日起实施。这对于发展20年有余的中国***市场来说，无疑是重大利好。

值《***管理条例》即将实施之际，***法制办政法司朱卫国处长作为***管理条例草案起草审查工作的直接参与者，朱卫国说：“前些年发生的著名***丑闻‘西安宝马案’，一直在提醒我们这样一个现实：即使是神赐的好运气，也需要法治的救济和担保。《***管理条例》的颁布实施，为***事业的健康发展夯实了制度基础。”

就条例系统规范了***的管理体制、运作原则、发行销售、***兑奖、安全管理、风险防范、资金监管以及法律责任等内容，朱卫国进行了详细解读。

***的六大法律特征

《***管理条例》第二条规定：“本条例所称***，是指国家为筹集社会公益资金，促进社会公益事业发展而特许发行、依法销售，自然人自愿购买，并按照特定规则获得中奖机会的凭证。***不返还本金、不计付利息。”

朱卫国认为，上述规定，点明了***的六个法律特征：目的上的公益性、发行上的垄断性、性质上的射幸性、购买上的自愿性、形式上的要式性、对价的不可逆性。

发行权由中央政府垄断

***机构分为发行机构和销售机构两类。《***管理条例》第六条规定：“***民政部门、体育行政部门依法设立的福利***发行机构、体育***发行机构(以下简称***发行机构)，分别负责全国的福利***、体育***发行和组织销售工作。省、自治区、直辖市人民政府民政部门、体育行政部门依法设立的福利***销售机构、体育***销售机构(以下简称***销售机构)，分别负责本行政区域的福利***、体育***销售工作。”

朱卫国表示，尽管条例规定的***发行机构和***销售机构在条例生效实施前就已经是既成事实，但是，在条例生效实施后，其法律性质和法律关系必须严格根据条例的规定刷新：

首先，***发行机构集中在中央政府。自条例生效实施后，地方的***机构只承担***销售职责，不具有***发行职能和权能。

其次，***销售机构没有***发行职能，也不得跨地区、跨领域销售***，其与***发行机构的关系是委托关系，即***销售机构根据条例的规定，并接受***发行机构的委托，具体负责本行政区域内福利***、体育***的销售。因此，严格说来，***法律关系的双方当事人是***发行机构和***购买者，***销售机构和***代销者一样，并不是独立的***法律关系的当事人，而只是***发行机构一方的代理人。这就意味着，***发行机构应当为具体的***法律关系承担最终的义务和责任，尽管这种义务和责任可以由***销售机构、***代销者代为履行或者承担，但却不能通过契约的形式而免除。

开设品种要听取社会意见

风险控制和安全保障，是包括***在内的博彩业所面临的十分紧要的问题。朱卫国介绍，风险控制和安全保障内容贯穿了条例始终：

制度保障主要有：要求***发行机构在申请开设***游戏品种时，必须提交风险控制方案;要求***财政部门在审批具体游戏品种时，切实执行严格控制***风险的原则，并通过专家评审、听证会等方式对开设***品种听取社会意见;授权***财政部门，在紧急情况下可以决定采取变更***品种审批事项或者停止***品种的行政强制措施;要求***机构建立风险管理体系和可疑资金报告制度，保障***发行、销售的安全。

技术保障主要是：在技术标准方面，要求***机构采购符合安全技术标准的***设备和技术服务;在销售环节，要求***机构为***代销者配置***投注专用设备，并保障在系统内专用;在***环节，要求***机构加强对***设备的管理，并配置备用***设备，确保***设备正常运行;在资金管理方面，要求中央和省级财政部门建立***发行、销售和资金管理信息系统，及时掌握***销售和资金流动情况。

管理保障表现为：要求***机构负责***销售系统的数据管理、***兑奖管理以及***资金的归集管理，不得委托他人;要求***机构应当确保***销售数据的完整、准确和安全，当期***销售数据封存后至***活动结束前，禁止查阅、变更或者删除销售数据;禁止以赊销或者信用方式销售***，确保***资金的安全。

此外，条例专门设定法律责任一章，对违反上述风险管理和安全保障内容的行为设置了严厉的处罚。

平衡公益使命与社会责任

纵观世界各国，发行***均以责任博彩、理性博彩立足。朱卫国说，《***管理条例》实现了***公益使命与社会责任的必要结合与微妙平衡。

条例重点规范公益使命表现在，不仅在定义中明确揭示***的公益使命，同时，要求开设专门的***资金账户，用于核算***资金，并明确要求***机构及时上缴***公益金和***发行费中的业务费，不得截留或者挪作他用;明确逾期未兑奖的奖金，纳入***公益金;明确***公益金专项用于社会福利、体育等社会公益事业，按照政府性基金管理办法纳入预算，实行收支两条线管理，不用于平衡财政一般预算;明确***公益金的分配政策由***批准决定;要求***发行费、***公益金的管理、使用单位，依法接受财政部门、审计机关和社会公众的监督，并要求中央和省级财政部门每年向本级人民政府报告上年度***公益金的筹集、分配和使用情况，并向社会公告等。

在社会责任方面，条例充分保障***运作的公开性、透明度和公信力，明确要求开设***品种应当听取社会意见，并要求将开设、停止***品种或者变更***品种审批事项的有关信息以及发行、销售、中奖情况向社会全面公布，接受社会公众的监督。并统一要求***销售场所张贴理性购买***等警示标语，禁止就***进行虚假性、误导性宣传，禁止向未成年人销售***等。