重估公共管理中的公平与效率

    公共管理作为国民经济再分配过程，必然要面临效率与公平这一社会分配的基本问题。对此，政府应该坚持的是：从公平原则出发的效率取向。通过对公共管理中效率与公平的界定，以及需要解决的问题的分析，我们可以对这一取向做出定义，即在决定为谁生产公共产品时从公平出发，在决定生产什么公共产品与怎样生产这些公共产品时效率优先。
       公共产品的非排他性决定了政府在考虑为谁生产这一问题时须从公平原则出发，不能以不公平的方式剥夺任一公民的消费权力
       经济学认为，任何国家的经济活动都必须解决三个基本问题：生产什么？怎样生产？为谁生产？从提供公共产品的角度，公共管理也需要解决这三个基本问题。与经济活动不同的是，由于从公共权力出发的政治取向，政府首先是从政治角度考虑问题的，这反映在上述三个基本问题上的思考顺序是：为谁生产，然后是生产什么与怎样生产。接下来的问题是：政府考虑为谁生产这一问题的出发点是什么？在这一点上，回答是：公平原则——这主要是由公共管理的性质决定的。第一，公共产品的非排他性决定了政府在考虑为谁生产这一问题时须从公平原则出发，不能以不公平的方式剥夺任一公民的消费权力。第二，是由公共管理的国民经济再分配性质决定的。公共管理是国民经济的再分配过程，它是以国民经济一次分配后形成的政府财政收入为资金进行的。尽管各国的分配原则有所不同，但为缓和由一次分配形成的社会矛盾，维护社会稳定并在公共选择中获取大多数人的支持，政府在国民经济再分配中，必然要贯彻公平原则。
       解决了为谁生产这一问题之后，政府必然要在生产什么与怎样生产这两个问题上贯彻效率原则，因为在这一层面上公共管理解决的问题主要是效率问题。
       我们先来界定公共管理中效率的概念。经济学中，关于效率有两个含义：一是资源利用效率，是指一个生产单位、部门、地区如何利用提供给它的资源实现产量最大化、收益最大化；二是资源配置效率，是指如何实现资源在不同生产单位、部门、地区和社会需求间合理配置方向与配置比例问题。这一效率的概念涉及了微观与宏观经济两个方面：资源利用效率是微观经济问题，属于企业管理范畴；资源配置效率是宏观经济问题，属于政府宏观调控范畴。
       公共管理理论中，效率一词的含义仍然是经济学中的含义。惟一的问题是：公共产品的提供不以赢利为目的，有些公共产品也不存在经济收益问题。为解决这一问题，我们可以将收益理解为社会收益与经济收益的统一。这样，在公共管理中使用效率这一概念时，既与经济学的效率概念保持了一致，又符合了公共管理的特点。
       重估公共管理中的公平与效率，需要对公平与效率分别设定评估指标。
       政府有必要在公共管理中通过再分配对在一次分配中利益受抑制的群体进行补偿，以实现社会的公平与稳定
       重新评估公平，是看政府公共政策的价值取向体现公平的程度。评估指标主要包括以下几个方面：一是公共政策的利益分配向社会弱势群体倾斜的程度。弱势群体是国民经济一次分配中的低收入群体。政府有必要在公共管理中通过再分配对在一次分配中利益受抑制的群体进行补偿，以实现社会的公平与稳定，如西方各国都有比较完善的社会福利与社会保障制度。二是公共政策的超优化程度。向弱势群体倾斜有可能会抑制甚至损害优势群体的利益——因为政府可提供的公共管理资源是有限的。由此我们可以看出，尽可能向弱势群体倾斜作为一种优化选择，从本质上讲是非帕雷托最优。公共管理中，政府在考虑为谁生产时，非帕雷托最优是普遍存在的。为在实现公共管理优化的同时减少非帕雷托最优，政府应尽可能地采取扩大公共管理资源总量的方法来实现超优化，即通过获取政府投资以外的社会资源（如捐款、发行福利彩券等）来实现在向一部分人提供公共产品的同时，不伤害其他人的利益。
       从效率角度出发，政府应注重利用有限的公共管理资源尽可能地生产边际效用较大的公共产品，最大限度地合理利用资源
       重新评估效率，主要是评判政府的公共政策实现效率的程度。评估指标包括以下几点：一是评估公共政策提供的公共产品的效用。在公共管理中，政府应尽可能地提供边际效用较大的公共产品。如同私人产品一样，公共产品也服从边际效用递减定律。因此，从效率角度出发，政府应注重利用有限的公共管理资源尽可能地生产边际效用较大的公共产品，最大限度地合理利用资源。二是评估公共政策对民众效用的引导程度。效用作为消费者对产品满足自己需求能力的感受是可以引导的。从提高公共管理效率与让民众满意出发，政府应注重对民众进行公共产品效用的引导。与私人产品提供者在市场营销中对消费者的引导不同，政府对民众进行的公共产品效用的引导不是以获取最大利润为目标，而是以有利于提高民众素质与社会进步为目标。这种引导不仅仅是一种宣传与号召，更重要的是体现为政府一系列的综合配套的政策。如政府在引导民众去消费教育这一公共产品的同时，其配套政策除免费提供基础教育外，还应在分配政策上体现出尊重知识、尊重教育、尊重人才的政策取向。三是评估公共政策的成本。政府可以引入企业管理的方法，比如建立成本核算体系。某一公共产品的提供过程主要包括三部分成本，即内部成本、外部成本与决策成本。其中，内部成本与决策成本容易评估与计算，外部成本有时不容易评估与计算。从理论上讲，这三种成本都应尽可能的降低，实现成本的最小化。四是市场化程度的评估。为提高公共管理中公共政策的效率，政府应积极引入非政府部门，同时尽可能地从政府不该管和管不好的领域退出，并根据需要考虑是否管理那些政府可管也可不管的领域。