仲裁文书汴人裁案字〔2010〕第4号

开封市人事争议仲裁委员会

裁 决 书

汴人裁案字〔2010〕第4号

申请人：郑某，女，51岁，汉族，开封市第X中学教师，现住开封市某某街24号。

申请人委托代理人：囤某，男，54岁，开封市某公司职工，现住开封市金明区某小区20号楼，代理权限：特别授权代理。

申请人委托代理人：毛某，女，48岁，开封市某局职工，现住开封市某局家属院1号楼，代理权限：特别授权代理。

被申请人：开封市第X中学，全民事业单位，驻开封市鼓楼区某某路东段155号。

法定代表人：施某，男，58岁，职务：开封市第X中学校长。

被申请人委托代理人：张某，男，46岁，开封市第X中学副校长，现住开封市某生活区13号楼602室，代理权限：特别授权代理。

被申请人委托代理人：王某，男，47岁，河南某律师事务所律师，代理权限：特别授权代理。

案由：确认人事关系、安排工作岗位争议

申请人与被申请人双方之间因人事关系是否被解除、被申请人是否应当为申请人安排工作岗位等引发争议，于

申请人诉称：申请人是被申请人处的教师，1994年6月自己提出申请，经被申请人研究同意并报市教委（现市教育局，下同）批准，同意申请人赴日留学，攻读教育学专业硕士，并签订了协议。协议中明确：同意申请人赴日留学，赴日后为学校和教委做一些力所能及的工作。1998年申请人硕士毕业，申请继续留日攻读博士学位，得到了被申请人及教委的同意、批准。2002年12月博士学习结束，但有些教学研究项目尚未完成，申请人再次申请留日做客座研究员，得到批准。2005年4月申请人完成学业后，曾想回被申请人处工作，但由于未得到被申请人答复以及自己在日本学习期间为中日文化交流做的一些工作尚未完结，故没能及时回国，并至今还一直做着中日交流的联系工作，这些工作得到了市教委的认可。2010年初，申请人在确认自己的党费、住房公积金交纳情况时与学校领导联系不上，就委托市教委等访日领导帮着查询，最终于得知自己的编制已被取消。申请人于（核实后为）找到被申请人要求安排工作。被申请人答复申请人：申请人与被申请人没有关系了，不能安排工作。申请人认为自己仍在为中日交流做着力所能及的工作，是有目共睹、教委认可的，而被申请人在自己尚未毕业（2004年12月）、既没有要求我回国、也没有通知我的情况下，将我除编是不符合国家相关政策的。因此，请求仲裁委员会支持自己的请求事项：1、确认申请人与被申请人之间的人事关系未被解除，为存续期间；2、被申请人为申请人安排工作，未安排工作期间发放基本生活费；3、完善档案工资手续，按政策规定发放相关待遇；4、恢复申请人的编制管理手续。

被申请人辩称：申请人原系被申请人处正式在编教师，申请人于与被申请人签订协议，同时上报上级部门同意，前往日本自费留学，协议期限为两年，其至今未回校上班。2004年被申请人按市政府清理财政供养人员的相关规定，将其编制报上级部门注销。根据申请人的请求事项，我们认为：首先，申请人外出留学的有关文字性证明材料，经查我部文书档案，查到了申请人与被申请人签订的协议书及入学的相关证明，现任被申请人处的校领导班子成员均不是时任领导，具体情况不详。其次申请人提到的向被申请人法定代表人提出要求安排工作的请求与事实不符，至今申请人也未向被申请人提出过回校上班的请求。第三，2003年全市事业单位实施人员聘用工作时，申请人未与被申请人签订任何聘用合同，申请人为未聘人员。第四，被申请人虽然具有独立的事业单位法人资格，但没有用人自主权，无权决定或解除、恢复与申请人的人事关系。被申请人虽然在1994年与申请人签订停薪留职协议，但与国家的法律和政策不相符，协议是无效的；协议即使有效，至2005年以后发生了情势变更，申请人是经被申请人上级部门核销了编制。被申请人就销编之事实际通知了其家属并在学校公示。销编是政策规定，而不是具体的行政行为，申请人应该知道。申请人2005年即结束在日本的学业，那时就应回国要求工作，其请求已超出了申诉时效。请仲裁委员会依据相关法律法规及文件精神，对申请人与被申请人之争议一案，做出公正的裁决。

经审理查明：

申请人1974年4月参加工作（上山下乡），1978年8月录用为教师，在被申请人处先后从事数学、化学等课程的教学工作，是被申请人处正式在编职工。被申请人是经市编制部门批准设立的由财政全部支持、隶属于开封市教育局主管、具有独立的事业单位法人资格的全民事业单位。

申请人于1994年6月向被申请人提出赴日留学申请，被申请人报经上级主管部门同意后，与申请人签订了赴日留学的《协议书》，主要内容为：“一、甲方（被申请人）同意乙方（申请人）赴日留学，留学期间甲方为乙方保留工职，不计算工龄。乙方在日留学的一切费用由乙方自己负担。二、乙方在日留学期间为甲方联系教学设备投入或引进经济合作项目。三、乙方归国后回校为甲方担任日语教师。四、协议期为二年（自1994年9月至1996年8月）”。申请人硕士毕业后，1998年向被申请人及其教育行政主管部门（以下简称教育主管部门）申请继续攻读博士学位获准。申请人2002年博士学习结束，鉴于学业期间教研项目及市教育主管部门委托的中日文化交流项目尚未完结，继续申请暂留日做客座研究员，当事人各方没有明确期限和续签文字协议，其行为被申请人及其教育主管部门认可。2005年4月申请人完成客座研究员工作。其后，申请人受被申请人教育主管部门委托或认可，先后参与了2005年12月我市第二师范附属小学赴日参观、访问交流活动；2006年8月日本江山小学对该校的回访活动；2009年以市教育局名义对遭受台风暴雨灾害的日本兵库县的捐款活动；2010年7月受日方之托邀市教育局派员参加其受灾一周年祭奠活动。申请人在其中从事引导、沟通、翻译工作，这些活动被市教育主管部门认可。

被申请人自申请人1994年7月赴日留学至2004年12月期间按国家规定的工资政策，先后为申请人办理了1995年10月调整津贴（活工资部分）手续，1996年1月教龄津贴增加手续，1997年7月、1999年7月、2001年1月、2001年10月和2003年7月的五次调整工资标准手续，2002年10月由中教2级3档438.9元晋升中教2级4档467.5元和2004年10月由中教2级4档499.40元（含2003年7月调标增资额）晋升中教２级５档528元的工资晋升手续；被申请人为申请人填报的此两次晋升工资表“连续两年年度考核等次”栏目显示申请人2000、2001、2002和2003年连续4年的年度工作考核结果为“合格”等次。2003年我市事业单位实行人员聘用制度时，被申请人经其教育主管部门核准上报原市人事行政部门的《开封市2003年度事业单位未聘用人员情况登记表》中显示申请人未聘用原因为“出国”。被申请人管理的《机构编制管理册》中“单位人员增减表”栏目显示申请人于2004年12月被清编，与其职能管理部门的记载时间不同；被申请人提交的清编依据分别是开封市教育局印发的《关于在教育系统开展财政供养人员工资专项清理工作的意见》（汴教文[2005]172号）和开封市政府办公室印发的《关于开封市财政供养人员工资专项清理工作中清查出问题的处理意见的通知》（汴政办[2006]91号）；被申请人将申请人清除编制后，通知其家属补交党费等事宜的时间为2007年10月—12月期间，此时间与其职能管理部门备案的《机构编制管理册》中按人员变更的顺序记载的办理申请人清编手续的时间为2007年6月至2008年3月期间相吻合。申请人向被申请人缴纳住房公积金120元，缴纳了2000年至2001年两年的住房公积金336元，一次性补交2001年36元、2002年228元、2003年228元、2004年252元连续4年的住房公积金合计744元，缴纳2005年1月至12月住房公积金276元，缴纳2006年1月—12月住房公积金276元。被申请人的主管部门市教育局于2006年6月向被申请人停止拨发了申请人的工资。被申请人2007年10月—12月期间因申请人欠缴党费，派人通知申请人在国内的家属催缴党费，告知其编制已被清销，要么补交党费、要么将组织关系转移到社区，如果不交，组织上将按党章规定处理；申请人家属答复，自己目前也联系不到申请人；通知人要求其抓紧时间通知申请人，但没有书面通知和具体期限的要求。被申请人分别于1998年和2005年先后变更了法定代表人，期间未对申请人出国留学情况进行交接。被申请人自申请人1994年出国留学起至2010年8月提交人事争议仲裁申请之日期间，没有对申请人做出过辞退、自动离职或开除等解除双方之间人事关系的行政处理。申请人向被申请人提出回校工作的请求被拒。

本委认为：申请人1994年出国留学前是被申请人处的正式在编职工，被申请人是经市编制部门批准设立、并参加了事业单位法人登记、财政全部供给的全民事业单位，具有独立的事业单位法人资格。申请人申请出国留学经过被申请人及其教育主管部门同意，申请人与被申请人签订了出国留学的《协议书》，其行为适用依据为：1、***《关于自费出国留学的暂行规定》（国发[1984]185号）第五、八条关于“五、在职职工自费到国外留学的，一般可停薪留职，本人要求退职的，可予同意。凡停薪留职的，从出境的下一个月开始停发工资。……八、自费出国留学人员出国前，所在单位和主管部门应主动向他们介绍有关留学的规定以及国外有关的情况，对他们出国所学的专业给予指导；出国后，原单位和驻外使领馆应主动与他们保持联系，鼓励他们努力学习，关心他们在国外的生活和在国内的亲属”；2、***批转《国家教育委员会〈关于出国留学人员工作的若干暂行规定〉的通知》（国发〔1986〕107号）第六条第一、八、九款关于“㈠自费出国留学，是为国家建设培养人才的一条渠道，应予支持。……㈧自费出国留学人员出国前，所在单位和部委、省、自治区、直辖市的教育主管部门应向他们介绍有关出国留学的规定以及国内外有关情况，对他们出国留学的安排给予指导。……㈨自费出国留学人员出国后应向我驻外使领馆报到、联系。驻外使、领馆和国内有关部门也应主动与自费留学人员保持联系，保护他们的合法权益，鼓励他们努力学习，关心他们在国外的生活和学习”。按照国家关于出国留学人员的有关规定，被申请人与申请人就出国留学事宜签订的《协议书》是符合政策规定的有效行为。申请人1994年读硕士学历，1998年再读博士学历和2002年至2005年继续留日做客座研究员期间的行为，尽管双方没有续签文书形式的《协议书》，可以确认被申请人及其教育主管部门是同意认可的，从被申请人管理和申报申请人2002年之后的档案工资审批资料中显示：1、被申请人于上报了申请人自2002年10月起执行的中教二级三档晋升四档的晋级申报手续；2、2003年12月2日上报了申请人自2003年7月起执行的调整工资标准的手续；3、2004年10月11日上报了申请人自2003年7月起执行的中教二级四档晋升五档的晋升工资的手续；另外，从被申请人呈报市人事行政管理部门的《开封市2003年度事业单位未聘人员情况登记表》显示的申请人未聘的原因是“出国”等行政管理行为中可以佐证其对申请人从事客座研究员之事的认可，尽管其中某些行为是不妥当的，但可以确认被申请人对申请人持续不断的履行着行政管理职责的客观事实。

2005年4月，申请人学业及客座研究员工作完结之后，应及时向被申请人报到，恢复其在被申请人处的工作，但申请人的所为并非如此，尽管此后其持续不断地与被申请人的教育主管部门有中日文化交流业务的联系，并受其委托为中日文化交流做了一些有益的工作，但已不是申请人所从事的主要工作，尤其是被申请人于2006年8月变更了法定代表人后，申请人仍没有向被申请人报到或说明情况，形成长期逾期不归的事实，是严重的违纪行为，申请人应对此进行深刻的反省，接受教训，引以为戒。同时，也应该受到被申请人的批评教育和相应的人事行政处理。

申请人出国留学符合政策规定，被申请人在其出国后，应按政策规定，主动与其保持联系，鼓励其努力学习和关心其在国外的生活和国内的亲属。被申请人在2003年全市事业单位首次实行人员聘用制度时，于当年8月向市人事行政部门呈报了申请人因出国原因未聘的情况，没有向申请人反馈此信息；2004年12月将申请人从编制管理范围清理出编时，仅在校园内部予以公示，没有考虑到申请人出国在外的特殊情况给予告之，而申请人家属分别在、、、、期间数次向被申请人缴纳了住房公积金，与被申请人有不间断的联系，被申请人应主动告知其清编事项且应能送达申请人或其家属的，但没有送达告知，这是涉及申请人切身利益的重大事项，也是因被申请人行政管理方面的疏漏而形成的重大瑕疵。

申请人2005年学习研究工作结束后长时间逾期不归，被申请人可参照***原内务部[65]内发字第9号通知规定“对于既无正当理由，又未办理续假手续而无故超假的，组织上应督促本人及时返回工作岗位；如本人坚持不回工作岗位，从超假之日起即酌情扣发工资；超过三个月的即按自动离职处理”；也可按国家原人事部印发的《全民所有制事业单位辞退专业技术人员和管理人员暂行规定》（人调发[1992]18号）第三条第四款规定“单位对下列情况之一，经教育无效的专业技术人员和管理人员，可以辞退：……（四）无正当理由连续旷工时间超过15天，或一年内累计旷工时间超过30天的；……符合开除条件的，按照《***关于国家行政机关工作人员奖惩暂行规定》执行”；也可按被申请人提交的《开封市人民政府办公室印发〈关于开封市财政供养人员工资专项清理工作中清查出问题的处理意见〉的通知》第二条第四款“......事业单位工作人员无正当理由长期不上班、长期离岗或无正当理由逾期不归的，从发文之日的下月起停发工资，并由单位按有关规定予以辞退或解除聘用合同”的规定做出相应的行政处理；被申请人提交本委的“郑某同志清编前的情况”中说明申请人“属清编对象，在清编前学校无辞退或开除该同志，2003年教育系统首次实行竞聘上岗，郑某同志仍在国外未归，且未提出回校上班申请。因此，没有处室或学校聘任该同志。该同志列为未聘人员”。鉴于上述事实，申请人逾期不归，被申请人应依据有关政策规定“督促本人及时返回工作岗位”，对申请人做出相应的行政处理。但是，被申请人至今尚未与申请人解除人事关系，从被申请人与申请人双方之间的管理与被管理的人事行政关系上来看，尽管双方均有责任，但管理者的责任应大于被管理者。被申请人既然没有对申请人做出过解除双方之间人事关系的行政处理行为，双方的人事关系应是存续期间，申请人要求确认双方之间的人事关系没有被解除、安排工作岗位之请求，没有超出仲裁申请之时效。工资管理是人事行政管理的组成部分，申请人与被申请人双方人事关系存续期间，被申请人应按国家规定的工资政策为申请人完善档案工资手续，并按政策规定落实其相关的福利待遇。申请人自被申请人2003年实行聘用制度后，至2005年学习及客座研究工作期间是其双方认可的停薪留职行为的延续期间，停发工资或未聘人员生活费符合政策规定；2005年申请人客座研究工作完结后至提起仲裁申请前，协调并参与中日文化交流的工作不是其正常工作的主要项目，尽管为未聘人员，但处在逾期不归的违纪期间，不应享受工资或未聘人员基本生活费待遇。

被申请人是实行了人员聘用制度的事业单位，***转发原《人事部<关于在事业单位试行人员聘用制度意见>的通知》（国办发[2002]35号）第七、八条规定“……（七）受聘人员与聘用单位在公开招聘、聘用程序、聘用合同期限、定期或聘期考核、解聘辞聘、未聘安置等问题上发生争议的，当事人可以申请当地人事争议仲裁委员会仲裁。……（八）事业单位未聘人员的安置和管理，是人员聘用工作的重点和难点，政策性强，必须予以高度重视”；国家原人事部于印发的《关于印发<关于事业单位试行人员聘用制度有关工资待遇等问题的处理意见（试行）>的通知》（国人部发[2004]63号）第三条第一款规定“实行人员聘用制度中未聘人员的待遇，由各地区、各部门根据实际情况确定，在未聘期间按适当比例逐步递减、最低不低于未聘人员单位所在地人民政府规定的最低生活保障标准”，中共开封市委办公室、开封市人民政府办公室印发的《开封市事业单位实行人员聘用制度的意见》第四条第一、二款规定“（一）聘用单位原正式在编职工未被聘用上岗的，按照待遇随岗而定的原则，下岗后不再保留原岗位待遇，当年工作不足6个月的不参加本年度考核，不参加本单位的晋职、晋级。下岗待聘期间，由本单位按有关规定发给基本生活费。（二）未聘职工待聘期间，聘用单位可根据岗位空缺及待聘人员的条件，在本单位内部调整或安排临时性工作，并至少提供2次上岗机会。安排临时性工作的，单位可根据其工作的环境条件和工作强度，给予适当的工作报酬；未能安排临时性工作的，已参加社会失业保险的单位，由失业保险部门发给失业保险生活费；未参加失业保险的单位其未聘人员生活保障问题，可参照事业单位人事制度改革试点单位的办法，对未聘人员生活补助费的发放，参照民政部门规定的城镇居民最低生活保障线数额140%的标准，由各县区、各部门根据所属单位状况，结合实际，本着平衡协调，保持稳定的原则，妥善解决”；中共开封市委办公室、开封市人民政府办公室印发的《开封市事业单位人员聘用管理暂行办法》第二十六条第一款规定“已纳入《编制手册》管理的职工，未能受聘上岗的，单位要按未聘人员的生活保障规定支付基本生活费，并按规定交纳养老、失业、医疗等社会保障费用，不得无故解除人事关系、随意推向社会，要坚持以内部消化为主的原则，妥善安置未聘人员”，申请人与被申请人之间的人事关系存续期间，申请人向被申请人提出安排工作岗位的请求，应由被申请人根据单位状况，提供上岗机会，妥善解决，未能安排上岗工作期间，应按照不低于我市城镇居民最低生活保障标准的140%数额支付其基本生活费。

解除人事关系与清理编制销编有管理程序关联，但实际上是两种不同性质和实施顺序的管理行为，职工要纳入单位“实名制”编制管理程序，首先要经过法定程序与工作单位建立人事关系或聘用关系；反之，要把职工从单位“实名制”编制管理程序中清理销编，则应先解除单位与职工之间的人事或聘用关系，其管理程序是不得倒置的；申请人请求被申请人恢复其编制管理手续，非本委受理范围，应由被申请人按职工编制管理的规定处理。

综上所述，为了维护当事人的合法权益，依照***转发《人事部<关于在事业单位试行人员聘用制度意见>的通知》第七、八条，国家原人事部《关于印发<关于事业单位试行人员聘用制度有关工资待遇等问题的处理意见（试行）>的通知》第三条第一款，中共开封市委办公室、开封市人民政府办公室《开封市事业单位实行人员聘用制度的意见》第四条第一、二款和《开封市事业单位人员聘用管理暂行办法》第二十六第一款之相关规定，本委裁决如下：

一、申请人与被申请人双方之间的人事行政关系未被解除，为存续期间，应予维持。

二、被申请人应于本裁决生效后，安排申请人上岗工作；未能安排申请人上岗工作期间，按不低于我市现行的城镇居民生活最低保障标准180元的140%数额252元发放申请人基本生活费；其基本生活费标准应随着我市城镇居民生活最低保障标准的调整作相应的变更。

三、被申请人应于本裁决生效后按照政策及工资管理的规定，为申请人办理完善档案工资手续、落实相关待遇。

四、申请人恢复本人的编制管理手续之要求，非本委受理范围，予以驳回。

当事人如对本裁决不服，可自收到本裁决书之日起15日内向人民法院提起诉讼；逾期不起诉的，本裁决即发生法律效力。

首席仲裁员：崔卫东

仲 裁 员：仇晓峰

仲 裁 员：邱明星

二○一○年

书 记 员：于蒙蒙