市财政局等印发关于市级公立医院实施综合预算管理制度的试行意见2013年08月07日

沪财社[2013]47号

关于印发《关于上海市市级公立医院实施综合预算管理制度的试行意见》的通知

上海申康医院发展中心，各市级公立医院：

　　为贯彻落实《上海市进一步深化公立医院体制机制改革三年行动计划（2013－2015年）》（沪府发〔2012〕103号），落实政府办医责任，完善政府投入机制，市财政局、市发展和改革委员会、市卫生和计划生育委员会、市人力资源和社会保障局制订了《关于上海市市级公立医院实施综合预算管理制度的试行意见》，现印发给你们，请按照执行。

　　上海市财政局

　　上海市发展和改革委员会

　　上海市卫生和计划生育委员会

　　上海市人力资源和社会保障局

　　2013年7月23日

关于上海市市级公立医院实施综合预算管理制度的试行意见

　　为了进一步深化本市公立医院体制机制改革，落实政府办医责任，根据《***、***关于深化医药卫生体制改革的意见》（中发〔2009〕6号）、《事业单位财务规则》、《医院财务制度》，以及《中共上海市委、上海市人民政府关于贯彻⟨***、***关于深化医药卫生体制改革的意见⟩的实施意见》（沪委发〔2011〕10号）、《上海市人民政府办公厅转发市财政局等五部门关于完善本市政府卫生投入政策实施意见的通知》（沪府办发〔2012〕23号，以下简称市政府23号文）等文件规定，现就本市市级公立医院（以下简称市级医院）实施综合预算管理制度提出以下试行意见：

　　一、市级医院综合预算管理要求

　　市级医院作为市级部门预算单位，纳入上海申康医院发展中心（以下简称申康中心）部门预算管理，是本单位预算编制执行、决算编制的责任主体，应当以区域卫生规划、医院发展规划和年度计划目标为依据，按照综合预算管理要求，建立健全预算编制、审批、执行、监控、调整、决算、分析和考核等制度。

　　（一）综合预算目标导向

　　根据《上海市进一步深化公立医院体制机制改革三年行动计划（2013～2015年）》（沪府发〔2012〕103号，以下简称《三年行动计划》），市级医院体制机制改革基本目标为：以医药分开为切入点，推进市级医院补偿向服务收费和财政补助两个渠道转变；以信息化为支撑，构建严格有效的医疗服务监管体系、客观公正的绩效评价体系、科学规范的收入分配制度、集约高效的药品供应保障体系；以完善治理为核心，建立公立医院管理新体制；以协同服务为导向，建立分工协作新机制。上述目标是市级医院试行综合预算管理制度的基本导向。

　　（二）预算编制原则

　　1．综合预算原则。按照部门预算、核定收支、财政补助、统筹安排、加强监管的原则，逐步对市级医院试行综合预算管理制度，将医院所有收支全部纳入部门预算管理。

　　2．收支平衡原则。综合考虑当年收支增减因素，积极稳妥、量入为出，确保收支平衡。

　　3．统筹兼顾原则。根据市级医院承担的医疗服务和政府指定的专项任务，综合考虑资源配置情况和资金可能，保障重点、兼顾一般，区分轻重缓急，合理安排各项支出。

　　（三）预算编制要求

　　市级医院应当在规定时间内，按照部门预算管理和医院财务会计制度相关规定，按照统一的编制口径、报表格式和编制规范，向申康中心报送本单位收支预算。申康中心对各市级医院申报的预算组织论证，审核汇总后上报市财政局按规定程序审批。

　　（四）预算执行和调整

　　市级医院应当严格预算执行，强化预算约束，建立预算分析制度。市财政局核定的财政补助等资金预算及其他项目预算在执行中一般不予调整。当事业发展计划有较大调整，或者根据有关政策需要增加或减少支出、对预算执行影响较大时，市级医院应当按照规定程序提出调整预算建议，经申康中心审核后报市财政局按规定程序调整预算。

　　（五）决算编制要求

　　年度终了，市级医院应按照决算编制要求，真实、完整、准确、及时编制决算，由申康中心审核汇总报市财政局审核批复。

　　二、收入、支出和结余管理

　　（一）收入管理

　　1．收入构成。收入是指医院开展医疗服务及其他活动依法取得的非偿还性资金，包括：医疗收入、财政补助收入、科教项目收入和其他收入。

　　2．收入预算编制。市级医院应具体分析历年收入情况，综合考虑本市社会经济发展状况、医疗保险基金支付政策、以及医疗服务价格变动等因素，测算预算年度取得的各项收入来源，科学合理地确定收入预算。收入预算要全面完整、真实准确，将各项收入全部纳入部门预算，统一核算、统一管理，不应在预算之外保留其他收入项目。

　　3．收入来源。市级医院收入主要来源于基本医疗保险基金付费、个人付费、财政补助和药品加成收入（实施医药分开的市级医院，药品加成收入相应取消）。其中，应发挥基本医疗保险基金在市级医院补偿的基础作用。

　　（二）支出管理

　　1．支出构成。支出是指医院在开展医疗服务及其他活动过程中发生的资产、资金耗费和损失，包括：医疗支出、财政项目补助支出、科教项目支出、管理费用和其他支出。

　　2．支出预算编制。市级医院应当将各项支出全部纳入单位预算，根据业务活动需要和可能，编制支出预算，具体包括基本支出预算和项目支出预算。支出预算要合规合理，除政策规定应当由政府承担投入责任的项目外，所有经费需求应首先使用非财政补助收入安排；经核定存在缺口的，在统筹考虑财力可能的前提下，通过财政补助收入安排。

　　3．完善支出标准体系。市级医院的支出应当严格执行国家有关财务规章制度规定的开支范围及开支标准，市财政局会同申康中心等部门不断完善各类资产配置标准和支出安排标准，逐步试行项目支出定额标准。

　　4．实行工资总额预算管理。深化市级医院人事制度改革，完善岗位设置管理制度和专业技术人员聘任制度，规范各类临聘人员使用管理。申康中心结合本市事业单位绩效工资政策的总体要求和市有关部门核定的绩效工资总量，建立以工作量核定和人员成本核算为基础的工资总额核定办法，实行不直接与医疗服务收入挂钩的工资总额预算管理。

　　（三）收支结余管理

　　1．收支结余构成。收支结余是指医院收入与支出相抵后的余额，包括：业务收支结余、财政项目补助收支结转（余）、科教项目收支结转（余）。

　　2．收支结余管理要求。业务收支结余应于期末扣除按规定结转下年继续使用的资金后，结转至结余分配。为正数的，可以按照国家有关规定提取专用基金，转入事业基金；为负数的，应由事业基金弥补，不得进行其他分配，事业基金不足以弥补的，转入未弥补亏损。财政项目补助收支结转（余）、科教项目收支结转（余）结转下年继续使用。

　　3．事业基金使用管理。市级医院滚存的事业基金按照一定比例纳入年度预算，统筹安排用于弥补亏损等支出，按预算管理程序审批后合理使用。

　　三、财政补偿方式

　　市级医院财政补偿采取基本支出补助与项目支出补助相结合的方式，并按照分类指导原则实行适度倾斜的投入政策。

　　（一）基本支出补助。探索建立和完善市级医院运行经费补偿办法，在工作量核定、成本核算的基础上，设立医院运行经费补助，统筹安排用于市级医院经常性支出，同基本医疗服务数量、服务质量、医疗费用和服务成本控制、病人满意度等综合评价结果相挂钩，体现结果导向、维护公益的政府投入原则。同时，按照规定标准保障符合国家规定的离退休人员经费。

　　（二）项目支出补助。规划确定的大型设备购置、重点学科建设等发展建设支出，经专业评审和有关部门批准后，根据项目轻重缓急和财力可能，由市财政逐年统筹安排项目经费。对市级医院按规定承担的公共卫生任务，经市卫生等部门审核后给予专项补助。对市级医院承担的政府指定的公共服务，按照服务成本予以保障。

　　（三）政府基本建设投资。规划确定的市级医院基本建设项目按照市政府同意的投资政策由政府统筹安排资金，按基本建设程序审批实施。依据十一五期间市级医院基本建设项目综合验收、审计、概算调整等情况，会同相关部门共同制定化债方案，逐步化解十一五期间基本建设名义债务。

　　（四）探索实行差别化补偿政策。根据市政府23号文精神，探索实施对市级医院政府投入的分类指导，落实向中医院、传染病医院、精神卫生中心、职业病防治院、妇产医院、儿童医院等医疗机构的投入倾斜政策，在运行经费、发展建设支出等方面适当加大补偿力度。对于符合医疗资源布局规划的新建市级医院，考虑到医疗服务能力需要逐步提升、开办初期固定成本负担较重等因素，合理设置一定过渡期，实行适度倾斜的补偿政策，并根据绩效考核结果妥善处理医院实际运营产生的收支赤字。

　　四、加强监督管理，提高资金使用绩效

　　（一）完善项目预算管理制度。建立健全项目资金使用管理办法，紧密结合市级医院发展规划加强项目库建设。对项目周期较长、投入资金总额较大的项目，探索构建中期预算管理机制。实行项目支出论证评审制度，将中期预算试点项目和预算金额较大、专业技术要求较高的项目纳入财政评审项目计划。

　　（二）规范政府采购和资产管理。市级医院部门预算中按规定应纳入政府采购范围的项目，应当同时编制政府采购预算，申康中心负责集中组织实施。严格按照市级事业单位国有资产管理的相关规定，合理配置和有效利用国有资产，提高国有资产使用效益。同时，进一步规范处置程序、严格审批制度、加强收益管理，切实做到账账相符、账实相符，完善落实国有资产管理责任机制。

　　（三）加强财务会计基础管理。贯彻执行医院财务会计制度，试行总会计师委派制度。加强对市级医院经济活动的财务控制和监督，规范会计核算科目，强化成本核算和成本控制，实施年度财务报告和部门决算报表注册会计师审计制度，防范财务风险。

　　（四）推行绩效评价和信息公开。选择社会关注度高、具有一定资金规模的重点项目开展绩效评价，建立预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用的全过程预算绩效管理机制。按照本市政府信息公开相关规定，主动公开市级医院部门预决算、财政专项资金使用情况等信息，自觉接受社会监督。

　　五、保障措施

　　（一）组织领导

　　市级医院实施综合预算管理制度试点工作在市医改领导小组的统筹安排下组织实施，市财政局、市发展改革委（市医改办）、市卫生计生委、市人力资源社会保障局等部门按照各自职责，积极开展配套制度建设，为试点工作顺利推进提供制度保障。申康中心根据《三年行动计划》明确的目标任务，加快推进建立新院新机制，切实做好各项基础管理工作，为试点工作取得成效创造有利条件。

　　（二）实施步骤

　　按照强化公益性、调动积极性、保障可持续的总体要求，坚持增加投入与转变运行机制相结合，分步骤有序推进市级医院实施综合预算管理制度。

　　第一阶段：开展试点工作。2013年6月～2014年10月，在4家郊区新建三级医院试行综合预算管理制度，建立健全配套制度体系和操作办法。

　　第二阶段：组织评估总结。2014年11月～12月，总结试点经验，完善综合预算管理制度。

　　第三阶段：推广试点经验。计划从2015年1月开始，根据本市公立医院改革进程，逐步在条件成熟的市级医院推广综合预算管理制度。

　　本试行意见自发布之日起施行，有效期2年。