不同于过去大拆大建上海启动城市更新致力内涵增长
Admin - admin
于2019年06月25日发表
规划政策调整
物业权利人能提供公共设施或公共空间，其用地性质、空间高度、建筑面积，都可在符合法规的前提下进行调整
土地政策调整
创新土地开发方式，将按照存量补地价的方式，支持现物业权利人依据规划重新取得建设用地使用权
市政府新闻办4月29日召开新闻发布会透露，《上海市城市更新实施办法》将在今年5月正式实施。这标志着上海已经进入以存量开发为主的内涵增长时代。市规划和国土资源管理局局长庄少勤表示，在目前上海建设规划用地规模负增长的前提要求下，城市更新将成为上海城市可持续发展的主要方式。部分规划政策和土地政策将相应作出重大调整。
不同于过去城市建设中的城市扩张、大拆大建，城市更新指的是对城市内已建成区空间形态和功能进行改善。目前，上海已经建成的区域内还存在城市能级不高、活力不足、公共空间和服务设施仍有较大缺口、城市慢行系统便利化程度不高、城市风貌保护不够等问题。未来上海将从这些方面入手，遵循规划引领、公共优先、公众参与的原则，持续有机推进城市更新。
根据《更新办法》，部分规划政策和土地政策将进行重大调整。规划政策中，如物业权利人能提供公共设施或公共空间，其用地性质、空间高度、建筑面积，都可在符合法规的前提下进行调整。土地政策中，将按存量补地价的方式，支持物业权利人重新取得建设用地使用权。规划政策的具体调整为：在符合区域发展导向和国家规划土地法规要求的前提下，允许用地性质的兼容与转换，鼓励公共性设施合理复合集约设置；在地区整体空间对建筑高度不敏感的地区，允许高度适度提高，紧凑建设，以高度换开放空间；以为地区提供公共性设施或公共开放空间为前提，通过适当的建筑面积奖励，强化地区品质和公共服务水平；对于增加保护具有价值历史建筑的，将部分历史建筑的建筑面积不计入规定总量。此外，在特定条件下，部分地块的建筑密度、建筑退界和间距等可以按不低于现状水平控制。
《更新办法》还鼓励在城市更新中采用绿色、低碳、智能技术，对建筑第五立面的生态化、景观化以及其他有益于增加公共价值的改造利用。
土地政策调整主要有两方面。一是将创新土地开发方式，按照存量补地价的方式，支持现物业权利人依据规划重新取得建设用地使用权；二是沿用旧区改造出让金返还政策，对于城市更新中存量补地价的土地出让收入，在计提后返还区县专项用于城市更新工作。
与上述两项政策配套的是，全生命周期管理的新土地开发、出让模式，已在近期全面推行。
据悉，《更新办法》主要适用于上海中心城区内经认定的城市更新地区，旧区改造、工业用地转型、城中村改造等地区，仍将按照其他规定执行。
在4月29日举行的市政府新闻发布会上，市规划和土地资源管理局全面介绍了即将实施的《上海市城市更新实施办法》（以下简称《更新办法》）。城市更新这一颇为陌生的概念，被提到了前所未有的高度。
强调城市更新的背后，是上海土地开发和城市发展遭遇瓶颈的现实。上海的土地紧张到什么程度？去年市第六次规划土地会议要求，未来上海的规划建设用地规模要负增长；必须以土地利用方式转变，倒逼城市发展转型。
【内涵增长】新常态下城建目标
《更新办法》中，城市更新被阐释为对本市建成区城市形态和功能进行改善的建设活动。两个关键词：建成、改善。建成说的是城市更新的对象不是新区，而是已经成熟的区域；改善说的是城市更新的目标让这个区域变得更好。
对上海来说，实施城市更新，既是遭遇土地开发和城市发展瓶颈后，外部条件制约下的被动选择，也是应对未来挑战的主动出击。市规土局局长庄少勤在多个场合说过同一句话：要适应城市资源环境紧约束下的内涵增长。
这句话剖开来看，土地资源和其他各种资源稀缺、高密度人口带来的环境压力紧约束，这是上海必须接受的现状。但是，人们对城市发展和环境改善的诉求始终存在。因此，内涵增长将取代过去的粗放扩张和大拆大建的模式，成为新一轮发展的必选项。
所谓内涵增长，即已建成城市空间的质量提升，成为新常态下城市建设的主要目标。中国城市规划学会常务理事、同济大学建筑与城市规划学院教授唐子来说。
那么，城市更新与传统的旧区改造有何不同？庄少勤说，相比人们熟知的旧区改造，城市更新具有更丰富的内涵，它强调空间环境的改善、城市功能的提升和城市文化的传承。
举例而言，不少世界知名城市都有过大拆大建断了文脉的历史过程，而在引入城市更新机制后，他们开始注重城市的历史传承，注重空间与人的共生关系，逐步走上了城市复兴之路。城市更新是有机的，永远持续的。庄少勤说。
【城市更新】土地开发全生命管理
城市更新带来的，首先是城市功能品质的提升。
比如，正在进行城市更新试点的徐家汇西亚宾馆，具体方案是：建筑改建，底层架空，整体抬高。效果图上清晰可见：西亚宾馆整个底层成为公共空间，二层建设人行连廊与附近其他楼宇相连，三、四层则设置为停车场。西亚宾馆附近原先停车难、通行难的问题解决了。
武康路改造也颇具代表性。经过城市更新的规划和改造，沿路街景、民宅，都与现存的几十幢历史保护建筑相协调，人们喜爱的老上海城市风貌被保留了。
但难点在于，如何让城市更新范围内的物业持有人或开发人，心甘情愿地按照要求进行开发？换言之，城市更新要有效推行，立足点在哪里？《更新办法》中规划和土地政策的调整，***了这个问题。
比如，《更新办法》规定，如物业权利人能提供公共设施或公共空间，其用地性质、空间高度、建筑面积，都可在符合法规的前提下进行调整。在西亚宾馆的案例里，一层和二层被作为公共空间移交给了政府，产权人徐家汇商城集团则得到了用地类型调整的补偿西亚宾馆从原来的酒店调整为商办。
数项政策调整的背后，是更为深远的考虑。此前，市政府还出台了土地开发全生命周期管理政策：以土地合同为平台，对土地开发和运营的全周期进行管理。这一做法与城市更新相结合，有望逐步把房产开发商转变为城市运营商，实现的正是以土地利用方式转变，倒逼城市发展转型。
【公共优先】百姓不能被边缘化
在其他城市的城市更新过程中，曾出现过于注重市场力量，导致土地增值的同时，城市中心区域呈现奢侈化的问题。《更新办法》中对公共利益和公众参与的强调，将防止这一现象的发生。
规划引领，有序推进；注重品质，公共优先；多方参与，共享共建。这是《更新办法》中强调的三个工作原则。比如，市规土局曾总结目前上海中心城区的城市建设的一些短板：商办楼宇总量大，但绩效不高；社区公共空间和服务有短板；慢行系统有待完善；城市风貌塑造不够。在城市更新的实践中，每个特定更新区域的问题，都将被有针对性地评估，评估的要点，正是公共要素的配置要求。无论是环境生态、交通设施、安全措施、人文氛围，一定区域内，缺什么，我们就要补什么。市规土局副局长徐毅松说，各个项目的权利人，有责任有义务按照根据评估后制定的实施计划来做。
再如，在市规土局力推的6个城市更新试点案例中，有5个都提到了增设公共空间或公共设施。我们还是会强调公共利益优先。庄少勤说。
而在公众参与方面，近期华东电力大楼改造引发的种种争议，是最好的例子。去年，相关部门曾拟对南京路上的华东电力大楼进行改造，改造方向是现代化豪华酒店。这幢在建设之初曾被认为是奇形怪状的大楼，如今却成为经典。在不少网友对改造提出异议后，方案搁置下来，正在组织专家重新评议。
事实上，城市更新的工作方法是公众参与的。政府起到的是把方向、守底线的作用，具体运作要调动市场和社会责任。庄少勤说，在这个过程中，老百姓是得益者，不能被边缘化。
