人民代表大会制度的成功实践――上海人大五十年回顾与展望
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于2019年06月22日发表
历史是人类文明的记忆；记忆是社会进步的力量。
2004年8月16日，我们在风雨兼程中迎来了上海市人民代表大会50华诞。
50年前，民主选举产生的第一届上海市人民代表大会第一次会议在沪隆重召开。50年来，人大制度几经浮沉，风雨磨砺。从正式创建、曲折发展，至严重破坏、继而重新恢复到今天日臻完善，她在我国政治生活中发挥着愈益重要的作用。半个世纪的发展历程雄辩地证明，人民代表大会制度是人民的选择，历史发展的必然，必将深深植根于中华大地。
一、历史的回顾
（一）民主政权的发轫1949年5月27日，上海全境解放。次日，市政府宣告成立。此刻的上海，百业待举。市军管会和市政府根据中央指示，于8月3－5日，召开了市第一次各界代表会议。12月11日，市第一届第二次各界代表会议举行，根据中央人民政府委员会颁布的《各界人民代表会议组织通则》的规定，决定设立常设机关―――协商委员会；1950年4月27日，市协商委员会决定设立常务委员会；根据中国人民政治协商会议的决定，自1950年6月起，市协商委员会代行中国人民政治协商会议上海市委员会的职权。经政务院和华东军政委员会批准，自1950年10月始，上海市各界人民代表会议代行上海市人民代表大会职权。“两个代行”，把权力机关和协商机关结合在一起的做法，是当时特定条件下的地方政权组织形式，带有过渡性质。它既为地方人民代表大会的建立，也为政治协商会议地方组织的建立，准备了必要条件。
（二）规模空前的普选建国后至1952年短短三年间，祖国大陆的军事行动全面结束，新生的共和国逐步实现了社会主义“三大改造”，工农业生产逐渐恢复，财政状况有了明显好转。为实现过渡时期的总路线和总任务，就要在人民民主建设的基础上，实现进一步的民主化，从而巩固人民民主专政、保障社会主义经济建设。而当务之急就是进行各级人民代表大会的选举，把代行人民代表大会的过渡组织形式在现有的基础上提高一步，以充分发挥我国人民民主制度的优越性，发扬广大人民群众的积极性和创造性，来推进国家建设。随着一系列翻天覆地的变迁，召开各级人民代表大会的条件趋于成熟，共和国政权建设面临新的抉择。
带着新的希冀和憧憬，共和国跨入1953年。是年1月，中央人民政府委员会第20次会议决定：“于1953年召开由普选方法产生的乡（镇）、县、省（市）各级人民代表大会，并在此基础上接着召开全国人民代表大会。”3月1日，中央政府委员会正式颁布了选举法。从下半年起，在全国范围内开展基层人大代表选举。1953年冬至1954年春，上海市开展了解放后第一次规模空前的普选，陈毅市长在选举运动广播大会上作了热情洋溢的讲话，他说：“经过各级人民代表大会的选举工作，就将以普选的地方各级人民代表大会，代替现在由地方各界人民代表会议代行人民代表大会职权的过渡形式；就将召开由人民用普选方法产生的全国人民代表大会，代替现在由中国人民政协全体会议执行全国代表大会职权的过渡形式。这样，就能进一步加强政府与民众之间的联系，使人民民主专政的国家制度更加完备，真正实现我们国家的根本制度――人民代表大会制度。”据1953年11月人口调查和选民登记：上海市总人口6177162人，参加选举的选民3687825名，占选民总数的96.53％。共选出区人大代表4613人，乡、镇人大代表4670人，市人大代表800人。值1954年夏、秋，上海的市、区、乡（镇）三级人民代表大会通过民主选举产生，旋即行使地方国家权力机关的职权。数字似乎是枯燥乏味的，然而这些实实在在的数字恰恰反映了这场空前的民主实践，唤醒了千百年来生活在专制主义阴影下的中国人民当家作主的政治热情，他们无比珍惜地行使了自己的民主权利。
从1953年7月至次年5月，看似平常的四季交替，但在上海，在共和国的政权建设史上，却留下了激情燃烧的一页。
（三）在曲折中前进上海各级人大相继建立后，依法充分行使了宪法和法律赋予的职权。短短几年间，在组织生产、管理经济、发展社会各项事业等方面，发挥了极大的作用。
1957年1月至1967年2月，市第二至第五届人大各次会议分别讨论、确定了上海建设和改造的方向、任务，规划上海建设的远景；强调继续贯彻“调整、巩固、充实、提高”的方针，确定广泛、深入地开展增产节约运动，争取国民经济新高涨的任务，提出赶超世界先进水平，把上海建设成为先进工业基地和科学技术基地的奋斗目标。这期间，代表在历次会议上认真审议各项议题，共提出议案1748件。
同全国一样，上海人大的工作经历了一个曲折发展的过程。1957年8月，市二届人大二次会议开始反右派斗争。反右斗争的扩大化，对人大代表行使职权产生消极影响。市三、四届人大会议强调“高举总路线、大跃进、人民公社的胜利旗帜”，肯定和倡导了一些不顾客观实际的“左”的作法。市五届人大会议号召全市人民积极投入社教运动，深入开展阶级斗争。自1960年以后的一个时期，市人代会未能按法定时间如期召开，全市一些重大事项如国民经济计划和财政预决算，没有依法提请市人代会审查批准。
1966年5月至1976年10月的“十年浩劫”，社会主义民主与法制建设遭到重创，上海市的各级人民代表大会也被迫停止活动。这期间，未召开过人代会，造反夺权后成立的革委会，成了基层政权组织。区、县及人民公社、镇召开“革命人民代表会议”，出席会议的“代表”未按民主程序选举产生。
1977年，浴火重生的市七届人大一次会议召开，上海市人民代表大会在中断11年后得以恢复。1978年12月，中共十一届三中全会确定了解放思想、实事求是的思想路线，提出发展社会主义民主，健全社会主义法制，使民主制度化、法律化，开创了人大制度发展史上的新阶段。次年7月，五届全国人大重新制定选举法，对选举制度作了重大改革。实行直接选举人大代表的范围由原来的区、乡（镇）扩大到县，选民或代表可以联名提候选人，原来的等额选举改为差额选举。同时，五届全国人大二次会议通过《关于宪法修正案若干规定的决议》，并重新制定地方组织法，作出“县和县级以上的地方各级人民代表大会设立常委会”的规定，并赋予省级人大地方性法规制定权，这项措施是政治体制改革的重要成果，有利于地方各级人大更好地发挥权力机关的职能作用。1979年12月29日，市七届人大二次会议选举产生第七届人民代表大会常委会。1980年，区县及乡、镇人代会相继召开，区县人大也相继建立了常委会。上海市各级人民代表大会建设进入了崭新的发展时期。
25年来，市人大常委会认真行使地方立法权、重大事项决定权、监督和人事任免权等项职权，对保障本市经济社会发展发挥了重要作用。正如江泽民同志曾指出的：“上海市各级人大常委会自1980年建立以来，在人员少、任务重的情况下，边摸索、边实践，做了大量富有成效的工作。”
二、新时期地方人大的实践
（一）与时俱进的地方立法人民代表大会制度的发展过程，是人大工作不断与时俱进、开拓创新的过程。立法作为人大工作的一项重要内容，在实践中不断探索，在探索中不断创新，在创新中不断发展。
25年来，市人大常委会在维护国家法制统一的前提下，共制定地方性法规174件，这些地方性法规基本覆盖了本市经济和社会的主要领域和重要方面。
上海制定的第一部地方性经济法规是《上海市水产养殖保护暂行规定》。此后，上海在立法实践中还创下了多项第一。比如在全国率先制定了青少年保护条例、遗体捐献条例等，为本地区经济和社会的新一轮发展提供了法制保障，也为国家规制同类事项提供了实践依据。
上海市人大常委会既重视制定新的法规，也重视对现有法规的修改。迄今为止，已修订77件法规，修改的次数达115次。法规的修改，使制度能够满足变化了的社会的需要。
本届人大常委会特别强调以人为本，牢固树立和认真落实科学发展观，以经济和社会持续协调健康发展为方向，切实提高立法质量，为解放和发展生产力提供制度资源。去年2月，市人大常委会根据国家关于行政审批制度改革和为实施行政许可法做好准备的要求，抓紧清理行政审批事项，修改与此相关的法规。至今，100余项由地方性法规设定的行政审批事项被终止执行。这项举措促进了政府职能转变，极大地释放了生产力，也有利于统一市场的形成。
立法始终关注社会的热点难点问题。去年春天，“非典”肆虐申城。为防止“非典”的蔓延，市人大常委会在4月24日至5月14日20天时间里，一改近两个月举行一次常委会会议的惯例，接连召开两次常委会会议，审议通过《关于修改市容环卫管理条例的决定》，作出《关于控制传染性非典型肺炎传播的决定》，为当时控制“非典”的一些有效手段提供法律支持。这充分表明，市人大常委会的立法工作体现了人民的意愿，是与社会现实结合得很紧密的。随着市场经济的不断发展，不同利益群体渐次形成。市人大在立法时，坚持“开门立法”，形成各方利益表达机制，提高了公众参与度。自2001年以来，市人大常委会先后就居住物业管理等四件立法举行听证会，市民直接参与其中，充分表达意愿。通过媒体公开征求社会各界意见更是常用方法。这些做法促使立法尽量反映并平衡各方利益，所制定的规则也更趋向合理。
（二）重大事项的民主决策人大制度设计之初，***就指出：“人民政府的一切重要工作都应提交人民代表会议讨论，并作出决定。”行使重大事项决定权，是人民代表大会的一项重要职权，也是发展社会主义民主政治、落实依法治国方略、推进政治文明建设的必然要求。除了在人代会上，人民代表审议政府工作报告、法院、检察院工作报告，审查批准本市国民经济和社会发展计划、财政预算等外，市人大常委会还就一些重大事项作出决定。有的决定虽然问世许多年，但至今还产生着巨大的影响。譬如，1983年12月作出决议，通过《上海市城市总体规划方案》，确定了上海城市建设的发展蓝图。再如，1990年，在市人大九届三次会议上，94名代表提出了8件有关房改方面的议案，主席团将其列入大会议程。1991年2月，常委会作出决定，将房改草案交付市民讨论。嗣后，根据各方意见，常委会对草案作了16处修改，使方案更加成熟可行。方案出台后，上海的房改迅速有序地铺开。目前，上海70％的居民有了产权属于自己的房产。海内外普遍评价，房改是上海最成功的改革之一。
（三）注重实效的各类监督监督政府、法院、检察院工作，是人大的一项基本职能。市人大及其常委会心系百姓疾苦，搭准社会脉搏，紧紧围绕国民经济和社会发展的重大问题，以及市民普遍关注的热点问题进行监督，把监督工作的重点与群众关心的热点结合起来，增强了力度，取得了实效。
1987年12月10日，陆家嘴渡口发生了一起重大伤亡事故，市人大常委会对此极为关切，及时展开调查。19日，迅即召开第三十三次会议，要求政府部门做好善后工作，抓紧调查事故的原因，采取得力措施，防止类似事故再度发生。次年4月，召开第三十六次会议，再次听取了事故调查和处理结果的汇报。通过人大常委会持续监督，黄浦江轮渡险情排除，过江难的矛盾也得到缓解。
开发开放浦东是***、***的一项重大决策，也是振兴上海的一件大事。1990年4月召开的市九届人大三次会议根据代表建议，把开发开放浦东列为大会议程，代表们畅所欲言，群策群力。闭会后，市人大常委会对相关立法和新区经济、社会发展诸问题进行调研，向市政府提出意见建议，有力地推动了浦东的开发建设。
多年来，市人大常委会持续开展执法检查，推动了法律法规的实施。在加强对政府依法行政状况进行监督的同时，还加强了对审判、检察机关的监督，促进司法公正，体现司法为民。2002年开始将述职评议的对象由市政府组成人员拓展到法院和检察院的领导人员。今年，为进一步改进对司法工作的监督，市人大常委会还组织部分委员和代表旁听“百例庭审”，针对庭审中反映出来的问题，提出意见和建议，进一步促进了公正司法，同时也提高了代表的履职水平。
（四）不断创新的代表工作人大代表履职水平和代表工作开展情况，直接关系到人大制度作用的发挥。历届市人大常委会都把代表工作放在重要位置。1980年5月，市七届人大常委会制定了加强与市人大代表联系的暂行办法，这是本市第一部有关代表工作的地方性法规。1986年8月，在市人大常委会倡导下，建立了大会闭会期间的代表视察小组，为代表履职创造条件。当时，长宁区视察小组有6位代表写信给时任市长的江泽民要求约见，反映对政府工作的意见和建议。10月30日，江市长进行了会见，媒体做了详细报道，在社会上产生了积极影响。1988年5月，市人大常委会为进一步密切与人大代表的联系，制定了接待市人大代表的办法。之后，叶公琦、陈铁迪、龚学平等历届市人大常委会主任都多次会见代表，了解市情，听取民意，代表则积极建言献策，交流互动。去年10月8日，市人大常委会开通了国内首家代表网上约见系统。为更充分地审议政府工作，从市九届人大常委会起，邀请市人大代表和在沪全国人大代表列席常委会扩大会议（俗称“小人代会”），已形成了制度。1993年2月，市人大还制定了实施代表法办法，为人大代表依法履职提供了法律依据。此外，人大代表依照法定职权，在代表大会或常委会上，共提出质询案14件，询问206项，有力地对政府工作实施了监督。
本市各级人大代表在闭会期间，都探索了代表与选区、选民的联系的许多新形式，接待选民来访、市人大代表参加选举单位的代表活动等已经制度化。代表了解社情民意，履职水平也相应得到提高。1999年，市人大常委会在对居住物业管理条例进行执法检查时，有70余位代表直接向市人大常委会提出对法规进行修改的意见和建议。
今年初，市人大常委会建立了代表参与信访接待制度，开辟了一条人大代表了解社情民意的渠道。今年6月，由市人大常委会组织并建立的市人大代表向选举单位和选民进行述职的制度，则强化了选举单位和选民对人大代表的监督。
三、把地方人大工作推向新阶段
50年来，上海人大工作取得了长足进步。在新形势下，市人大及其常委会要以邓小平理论、“三个代表”重要思想和党的十六大、十六届三中全会精神为指导，积极推进政治文明和宪政建设，着眼于本市改革发展稳定的大局，深入贯彻依法治国基本方略，提升上海的法治化水平，努力开拓进取，把地方人大工作不断推向新阶段。
第一，要用“三个代表”重要思想统领人大工作全局。人大的每一项职能、每一项工作，都直接关系到“三个代表”重要思想的贯彻落实。面对社会主义市场经济发展、社会全面进步和加入世贸组织的新形势，面对全面建设小康社会的新目标，面对促进本市“三个文明”协调发展的新任务，市人大常委会将从不断增强驾驭复杂局面的能力和依法行使职权能力的高度，更好地担负起代表人民当家作主的重任，从而推动社会进步，真正做到党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。
第二，要维护大多数人民群众的根本利益和长远利益。随着改革开放的不断深入，我国的社会阶层结构发生了新变化，所有制形式和利益主体日趋多元化。如何缜密考虑并满足最大多数人的利益要求，是各级人大及其常委会必须要慎重对待的一个原则问题。******在“七一”***中告诫全党，要牢记“两个务必”，真正做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋。各级人大及其常委会，都应该围绕人民群众最关心的热点、难点问题开展监督工作，要立足于本市经济社会的全面发展，积极探索并改进监督方式，保证宪法和法律的实施，着眼于营造良好的制度环境，提高公民和法人特别是执法人员依法办事的能力和水平。
第三，加强代表工作，加强各级人大及其常委会的自身建设。本市各级人大及其常委会要把代表工作看作是人大工作的基础和载体，要注意发挥代表的作用，努力为代表知情知政和依法履职创造条件。今后要继续拓宽与代表和群众的沟通渠道。要逐步优化各级人大常委会组成人员的结构。重视并加强各级人大工作机构的能力建设。要重视加强人大常委会机关的思想建设、作风建设、组织建设和业务建设，营造健康向上的机关文化氛围，培养一支“能干事、肯干事、干好事”，政治素质好、敬业精神强、作风优良、业务精通的人大机关干部队伍。
50年，弹指一挥间，却给我们留下了至为珍贵的经验与财富。抚今追昔，可以说，上海人大制度经历的50年，是建设有中国特色的社会主义民主政治，上下求索的50年；是坚持党的领导和完善人民代表大会制度的50年，是起伏跌宕的50年。展望未来，我们可以坚信，在以***为***的***坚强有力的领导下，高举邓小平理论和“三个代表”重要思想伟大旗帜，上海人大一定会迎来更美好的明天！
