同饮一湖水共解两地困——宿徐两市协同立法保护骆马湖水环境观察

宿迁网讯（记者 傅美丽 高云龙 王晨）薄雾散去，晨曦渐露。位于宿迁市湖滨新区晓店街道和徐州市新沂市窑湾镇的两个骆马湖取水口处碧波荡漾。对于宿迁、徐州两地数百万居民来说，2022年11月1日这一天，具有非常重要的意义。从这天起，他们的“生命之湖”将受到“专属法律”的保护，也是从这天开始，宿徐区域协调发展步入新阶段。

11月1日，由江苏省十三届人大常委会第三十一次会议同步审议批准的《宿迁市骆马湖水环境保护条例》（以下简称《条例》）和《徐州市骆马湖水环境保护条例》正式施行。《条例》由宿迁、徐州两地同步起草、同步制定、同步发布、同步实施，这是我省生态环保领域第一个立法协作项目，也是淮海经济区城市间首次开展紧密型协同立法。

宿徐两市进行的水环境保护跨行政区域的合作，是区域间的环境治理与生态保护联动，不仅为骆马湖量身定制“专属法律”，对于实现区域经济社会与资源环境的协调发展也具有重要示范意义。

同源共流却各自为政

“人人都管等于没人管”的困境亟待***

跨宿迁和徐州两市的骆马湖是全国第七大、全省第四大淡水湖，也是两市人民共同的饮用水水源地，还是南水北调东线工程重要的蓄水库，具有较高的生态区位价值和资源优势，其水环境保护重要性不言而喻。

多年来，两市高度重视骆马湖水环境保护，从湖区禁采，到退渔还湖，再到全面禁捕；从岸线整治，到“清四乱”，再到生态修复，力度不减、动作不断，骆马湖水环境持续改善。

“一度水质堪忧，如今再次变清，各种珍稀鸟类重新回到湖心岛结巢，我们渔民又恢复直接用湖水洗菜做饭的习惯。”家住湖心戴场岛的居民蔡万标感慨道。

隐忧也依然存在。“先是采砂猖獗，后是非法圈圩，‘三无’船舶也屡禁不止。”蔡万标坦言，“骆马湖污染问题层出不穷，而且一个比一个棘手，真怕哪一天湖区又遭污染。”

“骆马湖三分之二面积位于我市，长期以来，骆马湖管理事项多、管理层级多，导致管理系统性、长效性不足，加之生态环境破坏案件大多具有流动性、跨区域的特点，按行政区划确定管辖会造成调查收集证据不便、定损事实不全面等问题。”宿迁市生态环境局副局长季鸿一语道破症结：“人人都管，等于没人管。”

湖泊河流具有流动性、跨区域性，相关生态环保问题也具有共性和联动性。依靠单一行政区划无法解决流域管理难题。

“以前，我们依照《中华人民共和国水污染防治法》等法律法规对骆马湖进行保护，存在很多权责不清、部分行为屡禁不止且无法可依的问题。”季鸿说。

宿徐两地政府间也曾通过签订各种形式的合作纲要、合作协议等，明确各地方的责任与骆马湖水环境治理的范围与权限，在一定程度上解决了跨区域环境治理与生态保护问题。但是，仅仅通过政府间的行政协议来推进政府合作是不够的。跨区域环境合作有完备的法律依据，才能形成具有约束力的合作机制，并减少合作中的交易成本。

区域协同立法，是适应区域经济一体化发展应运而生的一种新的立法形式，可以解决因为行政区划而形不成政策制度合力的问题。

通过协同立法加强骆马湖水环境保护，成了宿徐两地政府共识，也是两市站在人与自然和谐共生的高度来谋划经济社会发展的迫切需要。

同心断金亦互通有无

协同立法形成“共抓大保护”格局

法不察民情而立之，则不威。

围绕骆马湖保护的重大问题，宿徐两地人大深入调研，密切协商，在共识与合作上下功夫，在分歧和矛盾上做文章，使流域层面的整体治理效能最大化。

早在2020年9月召开的第二届淮海经济区立法协作联席会议上，宿迁、徐州已就开展骆马湖水环境保护立法协作达成合作意向，在领导机制、协同调研、共同修改、共同汇报、同步提交审议等方面探索协同立法路径。

注重上层设计，建立工作机制。两地人大正式开展立法协作商谈后，联合出台《“骆马湖水环境保护”宿迁徐州人大协同立法座谈会会议纪要》，并依此成立协同立法领导小组，固化形成“上级领导定方向、委室领导定议题、基层处室抓进度”的工作模式。

加强对口衔接，共同开展调研。“立法的协同点，就是双方在治理中深切感受到的，只有通过协同立法才能加以解决的问题领域。”徐州市人大常委会法工委综合处处长尤猛回忆，立法过程中，两市组织生态、水利、交通运输等部门“面对面”对接，梳理出涉及工业污水治理、面源污染防治、监测数据共享和分析、养殖分类治理、航道垃圾处理等多个领域的十余项协同点，极大充实了《条例》内容。

发挥叠加优势，组织共同修改。依托两市各自的立法传承，宿迁、徐州先后召开三次立法协同会议，首次解决与起草单位、流域管理机构、省属管理机构的对接；再次解决两市审查方案和修改思路的完善；第三次解决两市共同修改中出现的制度设计、条款分布等问题。在此基础上，又进行四次共同修改，双方将各自文本做成对照表，逐条对比，逐一协同，取得1+1＞2的效果。

抢抓时间节点，保持同步开展。按照“节点抢在前，措施抓在前”要求，两市将初审后、二审前的工作分为三个阶段，第一阶段广泛调研，各自修改；第二阶段互通文本，根据修改稿有针对性调研，并形成协同文本；第三阶段对接上级，共同做好上会准备。即便遭遇疫情等不利因素的影响，两市也按照时间节点同步完成立法任务，开全省乃至全国生态领域协同立法先河。

2022年7月29日，江苏省十三届人大常委会第三十一次会议批准了两市“骆马湖水环境保护条例”。《条例》分为总则、水污染防治、水生态修复、水环境监管、区域协同、法律责任、附则等七个章节，针对“三无”船舶、圈圩养殖、非法捕捞、面源污染等突出环境问题，制定四十三条具有地方特色的法规。

《条例》侧重细化和落实，体现地方立法特色和可操作性，而围绕骆马湖水环境保护中的共性问题，则由两地作出承诺。既体现两地立法共性需求，又兼顾个性化立法需求——这种立法组合有效***“上游保护下游污染”“按下葫芦浮起瓢”问题，达到事半功倍的效果。

宿迁市人大常委会法工委地方立法处处长贾小龙认为，《条例》的施行，有利于加强两市政府部门之间以及骆马湖流域管理机构的协调联系，解决跨区域水环境纠纷调处、汛期水污染防治、跨区域生态补偿、突发事件应对等重大问题，优化市际范围、市域范围水环境保护执法，为两市依法保护骆马湖水环境提供法治保障。

同气连枝更相得益彰

从“区域共同发展”走向“区域协调发展”

当前，区域经济发展仍然存在着问题和挑战，主要是区域间的发展差距仍然巨大、地区间的一体化程度还有待进一步提高这两个方面。

宿徐两地因地制宜、大胆创新创造，在生态环境保护领域的协同立法，既突破传统行政区划边界既有思维，也兼顾地方与区域、局部与全局，交错互融，一体推进，有利于构建高质量的区域协调发展新格局。

“法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。”宿迁市人大常委会副主任冯如意说。

在《条例》施行过程中，宿迁市和徐州市将以“联合湖长制”为抓手，建立市、县（区）、镇（街道）、村（社区）各级河长协同共治制度，以联合巡河、联席会议、共商方案、共同交办等形式加快实现协同共治；推行共同保洁，形成行动同步、目标共商、任务明确、措施协调的联动格局；针对乱占、乱采、乱堆、乱建、乱排、乱捕等涉河突出问题，联合开展督察检查、清理整治、行政执法等专项行动；建立信息共享交流平台，共享水环境质量、水污染防治、水域空间管控、涉河突出问题等情况。

尤猛认为，区域立法协同不仅是立法内容上的协同，更需要对两市协同治理的机制、抓手、工作领域、措施作出具体、实在的规定，才符合《中华人民共和国立法法》中关于“法律规范应当明确、具体，具有针对性和可执行性”的要求。

“除了骆马湖水环境保护，两市还将在其他经济社会发展领域开展协同立法，以法律手段促进区域协调发展。”尤猛说。

“协同立法是解决区域一体化发展过程中出现问题的有效途径。”宿迁市人大常委会法工委主任王勇表示，积极拓展此次紧密型协同立法成果，既应贯彻落实好《条例》，还要融入全省“1+3”重点功能区战略，运用协同立法方式推动解决共性问题，形成“协同一件，解决一片”的良好立法效果。

中国科学院南京地理与湖泊研究所研究员、江苏省苏科创新战略研究院理事长、长三角地区一体化发展决策咨询专家陈雯说，宿迁、徐州开展的骆马湖水环境保护协同立法，是我省第一部生态环境保护领域的协同立法项目，是淮海经济区城市第一次开展紧密型协同立法项目，对完善大运河文化带沿线生态环境保护也具有十分突出意义。其立法原则、程序、实现路径和相关机制，将为地方区域和流域共同立法作出示范，对加强地方合作、区域协同，推进区域协调发展起到推动作用。