法治湖北与法治政府若干问题

法治湖北与法治政府若干问题

（2012.12）

省政府法制办党组书记、主任张绍明

　　当前，全省上下正在深入学习贯彻十八大和省第十次党代会精神。十八大是在我国进入全面建成小康社会决定性阶段召开的一次十分重要的大会，大会全面回顾、总结党的十七大以来的实践经验，进一步明确今后一个时期的发展目标和宏伟蓝图，进一步动员全党全国各族人民坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗，必将有力地指导和激励全党全国人民把中国特色社会主义事业全面推向前进。十八大报告对于法治的重视是空前的，用了许多笔墨进行论述，许多提法具有创造性。如，报告在提出确保到2020年实现全面建成小康社会宏伟目标的同时，提出依法治国基本方略全面落实，法治政府基本建成；强调更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用；要求提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力，等等。省第十次党代会是在我省推进科学发展、跨越式发展的关键时期召开的一次重要的会议，特别是鸿忠书记在报告里头明确提出了五个湖北建设，其中法治湖北具有重要的作用。为深入贯彻落实十八大和省第十次党代会关于加强法治建设的精神，省委、省政府作出了一系列重要部署。今年8月8日，为切实加强对全省法治政府建设工作的组织领导，省政府决定成立湖北省加强法治政府建设领导小组，印发了《关于成立湖北省加强法治政府建设领导小组的通知》（鄂政办发【2012】55号），领导小组办公室设在省法制办。10月8日上午，王国生省长主持召开省政府常务会议，专题研究加强全省法治政府建设有关问题，并就推进依法行政，加强法治政府建设作了***。12月6日，省加强法治政府建设领导小组颁布《2012年度依法行政考核方案》，将在2013年1月上旬启动对市州政府和省直有关部门的依法行政考核。

　　那么，怎么来理解法治湖北，法治湖北对我们各级党政机关来说意味着什么，尤其是对推进依法行政，建设法治政府来说，我们面临哪些具体问题？今天，我想主要从精神层面、理念层面来跟大家做一些交流。当前改革发展的任务重、压力大，社会处在转型期，社会利益的多元化、思想观念的多元化、人们诉求的多元化，这几种多元化交织在一起，造成我们现在经济社会发展尤其在县市区这个层面上矛盾呈现多发、不可预见性这么一种特点，法治政府、依法行政遇到了许多新情况新问题新挑战。所以我想，学习贯彻十八大和省第十次党代会精神也好，理解法治湖北建设也好，作为党政机关、执法机关的同志来讲，可能更重要的是一种观念上、理念上的问题，更多的需要从这个层面上去理解。为什么中国要走法治国家之路，湖北要建设法治湖北？法治国家和法治湖北与政府是什么关系？当前我们在推进法治湖北、法治政府建设方面需要解决哪些主要的问题。我想讲这么几个问题：一是法治的基本内涵，即关于法治的一些基本要义，法治ABC的东西，也是需要我们共同探讨的东西。二是依法行政，法治湖北关键在市县政府。三是当前在推进依法行政，建设法治湖北过程中需要解决的主要问题。四是建议思考采取的一些对策措施，或者说对策分析。

　　一、法治的基本内涵

　　法治是一种源远流长的意识形态、治国方略和社会文化现象，古今中外不同时代的人们对其有不同的理解和表达方式。在各种不同的表达方式中，法治一词至少具有四种含义：一是意指一种治国方略和社会调控方式；二是意指依法办事；三是意指良好秩序；四是代表某种具有价值规定的社会生活方式。认识现代意义上的法治，必须准确把握以下四个方面：

　　（一）法治是现代文明社会的重要标志。党的十五大提出依法治国，建设社会主义法治国家，它是把法治国家作为一种治国方略提出来的，是党领导人民治理国家方式的一种重大转变，十八大提出更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用。治理国家，古往今来无非是两种方式，或者说治理国家的理念无非是两种理念。一种是所谓的人治，一种是法治。人治，就是以人的潜能、人的道德的约束性、人的素质的高低、人的智慧的如何，来决定这个国家、这个社会的发展命运。中国五千年的文明史，尤其是从秦朝统一中国以来，一直就伴随着是以人的素养、人的觉悟程度和人的圣贤能力来引领国家发展，治理国家，还是以制度层面的来治理国家的争论。最有代表性的就是所谓儒法之争儒家强调人的素质与修养，法家强调制度和章法的控制。***曾经说过，历代有作为有成就的政治家都是法家，他们主张法治，厚今薄古，而儒家满口仁义道德，厚古薄今，开历史倒车。其实，历史上所有有作为的时代和政治人物，最后大多选择了儒法合流、儒法兼用。然而，他们骨子里精神上理念上仍然是以儒家道家学说为主体的，并树立了形象代言人：孔子、老子。在中国的历史上，也曾经有过圣贤君王成就盛世王朝的例子，文景之治、贞观之治、康乾盛世等，都是因为君王的圣贤，人的素质很高，所以国家安定团结，人民幸福。但是，总体来看，中国几千年的统治史，无论是什么阶级的，奴隶社会也好，封建社会也好，资产阶级掌握政权也好，中国是一个缺乏法治传统的这么一个国度，是一个建立在以人治为理念的这么一个社会，无论是《道德经》，还是《论语》等，对人的分析都非常地透彻和精辟，但是基本上没有涉及制度特别是法律制度方面。法治是与人治相对立的。我们谈现代意义上的法治必须要从中国的历史的层面来研究它。现代社会有很多的标准，生产力标准、社会发展标准、文化标准、生活方式标准、科学技术、环境标准等等，但是从国家治理的层面来讲，唯一的标准就是法治社会的标准，这是所谓现代文明社会的一个重大标准。

　　然而，现代法治与古代所谓的法制却完全不是一回事。过去历代统治者讲的法制，主要是讲如何完备有利于统治者的制度和实现对国家对人民的有效控制。秦代以来，我们国家并不缺乏法律制度，《秦律》也好，《唐律》、《明律》、《大清律例》也好，包括***时期的《六法全书》，应当说都是比较完备的，有的曾经很大程度上还优于西方，在法律制度的创制上我们还有很多的特点和优势，所谓还有中华法系这么一说。但是，为什么说中国有几千年的还比较完备的法律制度，但中国从来不是一个法治国家呢？这就是我们理解的所谓现代法治，它不仅仅是一个制度层面的问题，并不只意味着法律制度是否完备。我们现在一说建设社会主义法治国家、法治政府、依法行政，如果更多地去思考制度层面的问题，把法治等同于法律制度，作为一种工具，一种器，使这种器、这种制度越来越完善、完整、完美，这就是法治国家了。这是误解。其实从《秦律》算起（2300多年前）中国两千多年的法制史，跟西方比毫不逊色，但是我们从来没有所谓法治国家这样一个实践，为什么？因为我们讲的现代法治它有一个重要基础，就是以民主为根基的这么一种制度，就是说依法治国，建设社会主义法治国家，治理国家的方式是法治，但是法治的基础、核心是民主，小平同志讲：没有民主就没有社会主义。所以，与其说中国几千年来缺乏法治，不如说首先是因为缺乏民主。以往的统治者历来是主张以人治来治理国家。人治理国家也可以通过完善相关的法律制度来进行，但这些法律制度本身并不是建立在民主的基础上，而是为实现人治服务的。所以我们讲，首先，法治是现代文明社会的重要标志。其次，法治基础是要建立在民主的基础之上，这才是三点水这个治理的治，而不是那刀字旁的制。第三，法治强调的是从国家层面、政府层面和社会层面都必须纳入到依法治理的轨道，而最重要的是政府的层面---因为我们讲传统意义上拿法这种形态来治理国家，很大程度上不是在治理政府、治官、治公，而是治民、治私、治理社会。法治精神也好，法治手段也好，法治方略也好，更多的是这个统治集团怎么来治理这个社会，治理你所领导下的百姓，治理社会成员，这是我们千百年来的一种传统理念，法制也好，法的理念也好，仍然是作为一种工具在使用，并不断地打磨、优化这个工具。法治国家也好，法治社会也好，法治湖北也好，核心的问题是治官，治公（公权力），这是所谓现代法治文明的核心价值。这是我想谈的第一个观点：法治与人治相对立的，它是建立民主基础之上，以治公权力为核心价值。

　　（二）法治三要素。古希腊哲学家亚里士多德关于法治有一至理名言：法治应包含两重意义，第一已成立的法律获得普遍的服从，第二大家所服从的法律又应该本身是制订得良好的法律。现代社会随着资产阶级革命以后对法治、对民主的研究，对这种形态的实践后，现代法治社会一般而言，必须要有三个要素，也就是从三个方面来考察，是不是构成法治社会和法治国家：

　　一是要有完备的法律和法律制度。门类齐全、结构严谨、内部和谐、体例科学和上下（上位法与下位法）左右（同位法之间）、前后（前法与后法）里外（国内法与国际法）彼此统一协调的法律体系基本形成，国家经济、政治、文化和社会生活的各个方面都有法可依，没有法律真空状态。这就是我们过去用老话讲的四句话：有法可依，有法必依，执法必赢，违法必究。这是四法里的第一句话,有法可依。2011年3月10日，吴邦国委员长在十一届全国人大四次会议上宣布，一个立足中国国情和实际、适应改革开放和社会主义现代化建设需要、集中体现党和人民意志的，以宪法为统帅，以宪法相关法、民法商法等多个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成。

　　二是这些完备的法律和法律制度是良法。所谓良法，就是法的民主含量、公平正义的价值,是指作为全社会共同行为准则的法律及其制度，必须是民主的、科学的、合理的法，是通过正当程序制定出来的法。西方法学界有个理论，认为人类良知和绝对公平正义，是法律一直需要追求但却永远难实现的东西，即应然状态。良法无非是尽可能的接近这个公平正义。从我们当前来说，良法的实质内容符合科学发展观的要求，以人为本，体现民主、文明、进步、正义等共同价值观，保持对经济社会发展的适应性、促进性，保障权力正确、规范、有效行使，保障公民权利和合法利益。法的根基在于它的民主性，不在于它的强制性，强制性只是所有法的一般外在表现形式，而法和法律制度背后的最具价值的东西是它的民主性和社会公平正义---将人类社会公平正义和对幸福文明的追求，以法律和制度更好地表现出来。英国思想家：国家的首要荣誉应当属于立法者和国家缔造者。

　　三是这些良法得到人们自觉而普遍的遵守。这是更高层面的问题了。第一层面讲要有完备的法和法律制度，第二层面讲这些法和法律制度必须是良法，这两个层面老百姓还没有太直接的关系。第三层面这些良法得到人们自觉而普遍的遵守，才从统治者那里到了我们的市民社会，与老百姓直接相关。这是法及法治得以存在的社会基础。所以，现代法治国家也好，法治社会也好，法的精神也好，这三者缺一不可。法本质上来说是一种行为规则、社会规范，任何一个国家或者社会不是建立在规范的基础上是很可怕的。建立一种规范并不难，甚至建立一种良好的、具有民主价值的规范也不难，难的是建立起来的这一套社会规范，成为人们的行为准则，被人们自觉而普遍地遵守。这是一个漫长的过程，不能一蹴而就。最近网上正讨论中国式过马路现象---凑够一撮人马上走，与红灯绿灯无关。这其实是挑战规则。本来红灯停绿灯行，但法不责众，你违法我也违法，趋同心理。当然，我们党政机关、执法机关不按规则办事的情况也不少。人的文明意识、文明水平与规则意识、规则水平直接相关。2004年***《纲要》提出，用十年左右的时间基本实现法治政府。现在已经过去八年了，我们回过头来看，坦率地讲，离法治政府还有很大的差距，任重道远。当人们都自觉而普遍地遵守法律，把这作为一种习惯的时候，我们才能叫做法治国家、法治社会。所以，十八大提出2020年基本建成法治政府，再用8年时间基本建成法治政府。当然，越是有差距，我们越要努力来推进。在中国特色社会主义法律体系已经形成的背景下，从整体上实现了有法可依，标志着我国社会主义法治建设和依法治国事业进入一个新的历史发展阶段，当前最重要的是有法必依，有法必遵，执法必严，违法必究，确保宪法法律得到良好的贯彻实施和严格的执行落实，切实维护宪法法律至高无上的权威。

　　（三）法治四环节。

　　一是立法良法之治。所谓良法之治，首先要制定好的法律和法律制度。这是推进法治国家很重要的一条。改革开放以来，我们国家的立法经历了几个阶段，第一个是加快立法进程阶段（1980年-1990年），小平同志讲要加快立法进程，有比没有好，快比慢好。第二个是围绕以经济建设为中心开展立法，以经济立法为中心阶段（1990年-2000年），经济立法占了近70%。第三个阶段就是我们现在这个阶段（2000年至今），强调法要综合考量经济社会发展，尤其是要将过去以突出经济立法为重点，转变到经济、政治、社会、文化、生态文明五位一体，特别是要注重民生，加强社会领域的立法问题。这是我们当前在贯彻科学发展观，立法层面的理念的调整。

　　二是普法理念提升。通过多种形式的宣传教育和学习培训，普及法律知识，使全体社会成员特别是官员们了解法律、知晓法律、熟悉法律。官员学法不在于背诵懂得一些法律条文或法律词语，而在于提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力，注重深刻理解法律精神，树立法治理念，增强法治观念，养成法治思维，自觉尊法、敬法、守法，善于从法律角度思考问题，用法律手段解决问题,同时，引领、带动人们遵守法律。普法是教化的过程，既教化民众，更教化自己。

　　三是执法严格规范。各项法律法规规章一旦公布实施，就必须得到有效贯彻执行，做到令行禁止，提高制度的执行力和公信力。酒驾---重大交通事故的首祸。过去由于执法环境不好不严，长治不理，现在依法动真格，一律拘留，大家都老实了，事故大量下降，都觉得挺好。执法，难在不徇人情、亲情、友情。贵在从严。国家机关按照法定的职能、法定权限、法定的程序和法治精神行使法律赋予的权力，所有公权力行为都要于法有据、程序正当，做到规范高效、公平公正、合理适度。要按文明执法的要求改进执法方式，维护当事人的合法权益和人格尊严。

　　四是监督制约追究。加强法治监督，规范权力运行，把权力置于全社会的监督之下，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权，不断增强权力行使的透明度和公信力，营造良好的法治环境。

　　（四）法治精神的核心内容。

　　一是要以实现社会公平正义为最高价值。法治的精神实质，不仅仅只是在于有完备的法律体系、科学高效的执法工作机制，而首先在于民主和公平正义在各项法律制度、各个执法环节中得到切实有效地体现和实现。社会是由不同阶层和利益群体构成的，因而利益需求必然是多种多样的，冲突与矛盾也是变化多端的，维系社会和谐稳定的红线只能是公平正义。一个好的执政者的标准就是，在任何时候都会义无返顾地选择公平正义。当公平正义成为社会主义法治的灵魂，成为全社会的人们看得见、感受得到并能够分享得到的成果的时候，社会主义法治才能真正惠及广大人民群众，也才是具有价值的。

　　二是要以人人尊崇敬畏法律为最高社会准则。真正的法治，靠的是社会成员的自律。法律规则只有进入人的内心世界，被人人所信仰所信赖，才能有力量、有权威。但现实生活中，一些人不仅不遵守法律，还想方设法规避，有意识地寻找规则的漏洞并加以利用，甚至有的公然挑战法律权威，这是绝对不能容忍的。法治，必须大力培育全社会的规则意识, 树立法律至上、违法可耻的观念，用规则来统一人们的思想和行为。

　　三是要以规范和制约公权力为主要方向。前面讲了，法的实质不在于治民，而是治官，治公权力，这也是推进依法行政，建设法治政府的难点所在。公权力是以人民的权力让渡与公众认可为前提的，而让渡出去的公权力具有易被滥用的可能性、危险性。十八世纪法国的孟德斯鸠曾昭示世人：一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人直到把权力用到极限方可休止。权力不被约束就会滥用，而滥用的后果直接违背了公权力的本质属性和目的。所以，美国开国总统华盛顿在谈制度设计时说，要将统治者的权力关进笼子里！法治的主要方向必须放在对国家机关管理社会权力的约束和规范之上。

　　四是要以构建稳定有序的社会关系为基本目的。法治，无论是作为治国方式，还是作为依法办事的原则，最终都要表现为法律秩序，表现为构筑稳定、和谐、有序的社会关系。《说文解字》对法字的解释：法者，刑也，平之如水，从水；廌，所以触不直者去之，从去。由此可见，法最早的含义及产生就是要求解决纠纷、化解矛盾、裁判是非曲直、追求公平正义、使社会归于稳定平和的。维护自然的和谐、社会的和谐、人与人之间的和谐就成为法律的终极价值所在。法治就是凭借法律这种公共权威的普遍、明确、稳定的社会规范，使每个社会成员或社会组织都受到法律的约束，使其行为和活动都纳入法制的轨道和范围，来保证各种社会活动正常有序进行。

　　二、政府机关依法行政需要研究解决的主要问题

　　目前，在推进依法行政方面，政府机关存在哪些不适应的地方，有这么四个方面的差距或是需要研究解决的主要问题。

　　（一）重视程度和工作力度与******、省委省政府的部署要求有较大差距

　　总体来看，我们对依法行政的重视程度还是有差距。坦率地说，这些年我们改革发展的任务非常繁重，人的精力和能力都是有限的。改革发展任务这么重，社会矛盾这么多，我们在依法行政方面，在某种程度上，顾及不够，顾及不多，这个确实可以理解。有人说，从中央到省到地市再到县，法治建设是逐层递减递弱的态势。这里面原因很多。但是，既然我们把法治湖北作为一个旗帜提出来了，既然法治国家是我们治理国家的一个重大方式，既然法治社会是我们现代文明社会的一个重大标志，我们为官一方，为政一方，无论如何，在推进依法行政方面要更加重视。在这方面我们感觉到有差距。我也长期从事法制工作，法制办这边，一个是立法这块，包括省人大地方性法规还有政府规章这是一块，第二块就是行政执法监督和行政复议。我来了以后看了很多告政府、告有关部门的行政复议案件，我看到这里头有很多东西是有点冤枉。老百姓有老百姓的冤枉，政府有政府的冤枉。其实很多事情是可以沟通的，不至于要导致形成这个行政复议、行政诉讼案件。我想，一个部门的行政复议也好，行政诉讼越搞越多，老百姓告状的越搞越多，必须要引起我们的关注。这是一个能力问题，更是一个认识问题。

　　（二）行政管理对社会经济生活干预与我们现在所谓建设社会主义市场经济体制的价值取向之间有差距

　　也就是说政府如何将所掌握的公共资源、公共权力和社会主义市场经济有机地结合起来，这是一篇很大的文章。我们现在是从计划经济转轨到市场经济。计划经济有个很大的特征就是国家利用公权对社会所有的经济进行干预和分配。而市场经济是市场对资源配置起基础性作用，那么政府这只手就要有边界，不能什么都可以管。市场经济强调的是市场对资源配置起基础性作用，政府能够不管的就尽量不管。现在政府为了抓经济发展，抓招商引资，政府的这只手伸得比较长，力度比较大，在一定形态、时期上有可以理解的原因。但是放在市场经济这种规则中去考虑，则该收手时就要收手。总体来看，政府在有些领域还在用计划经济的手段推进经济建设，对市场的干预比较多，甚至对市场主体的干预比较多。严格来说，市场的法则就是优胜劣汰，这个企业确实不行，高能耗，高污染，这些在市场上就会站不住脚，你救得了它一时救不了它一世。坦率的说，有的政府发文件对自己区域内的有些行业企业极力加以保护，反过来还限制其它行业企业进入，对一些濒临破产的企业，市场要淘汰掉的企业，大力出手相救，这些问题确实存在。当然，这可能和维稳压力相关，这些矛盾交织在一起。一方面，市场经济和我们的很多社会矛盾交杂在一起，治安的问题、维稳的问题、消化矛盾的问题、带动就业的问题、GDP的增长问题，把一些政治领域的问题和经济领域的问题交织得太密切了。虽然可以理解，但是，我们作为执政党来讲，要有一个概念，我们毕竟是在搞市场经济，而不是计划经济，因此我们政府的这只手不要伸的太长。当一个国家，一个社会，它能够自由运转，自我修复的时候，就不要去管它。政府违背市场经济的规律，直接插手市场问题，早晚会出问题。最好的办法就是创造良好的经济环境，政策环境，剩下的事由企业自身优胜劣汰。这是第二个差距，我觉得主要是干预市场与培育市场之间的关系。

　　（三）行政执法理念、方式、手段、效果与现实要求还有较大差距

　　这个我就不具体讲，因为执法环节的问题，大家都是领导同志，长期在基层工作，都很熟悉。我这里主要讲行政执法方式的转变问题。现在很多与官方有关的社会矛盾，包括房屋拆迁、征地、食品安全问题、道路交通等，主要是因为我们执法方式的落后引起的。我们法律、政策依据都有，执法道理也很充分，但是我们在执法方式上不注意。在中国推行法治国家、法治社会一定要结合中国的本土化和文化传统，要从中国的实际出发，不能简单化。因此，我们在执法方式上一定要讲究策略。（1）如行政强制执行，过去有的停水停电停气执法，有的夜间执法，有的钓鱼执法，还有的暴力执法。现在都要规范了。我们在行政复议、行政诉讼、行政执法监督中遇到的问题，很多是因为我们的执法方式过于简单造成的。（2）要自由裁量权的合理化，要有基准制度，不能由着执法机关或者执法者的任性，想怎么罚就怎么罚。行政处罚除了要遵循合法性原则外，还要注重合理性原则。我们现在推进依法行政，建设法治政府，在执法方式和手段上一定要研究合理性问题，注重与社会效果的良好统一。

　　（四）行政执法保障的低标准与对行政执法机关和执法人员的高标准、严要求有较大差距

　　现在从中央到地方，从省里到市县对执法机关和执法人员都提出了很多要求，他们在社会矛盾的一线，承载着很大的压力，但是反过来说，我们的保障条件确实还有差距。有的部门条件好，有的部门条件还很差，总体来说，依法行政的水平会越来越高，与之相匹配的保障也会要求越来越高。执法机关和执法人员必须吃皇粮，否则，靠收费过日子，肯定会出问题，我们的执法就变态了、畸形了。保障比较好的部门，一般执法比较规范，保障差的部门，执法一般容易出问题。

　　三、加强政府机关依法行政的对策分析

　　推进依法行政，加强法治政府建设要着力强化五性：

　　一是权力来源的合法性。法治政府，首要的是权力取得合法。政府的一切权力由人民通过法律授予。因此，行政机关实施行政管理时，一方面，本身必须是适格的行政主体，即主体合法；另一方面，必须在法律授权范围内行使职权，即职权法定。法律规定什么权力、规定多大权力，行政机关才能行使什么权力和行使多大权力，凡是未经法律授权的行为，原则上均不得实施。行政机关自行创设权力及擅自超越本级权限，扩大职权范围的行为都是违法和错误的。最近，我们在行政权力清理的过程中发现，有的部门将某一项权力细分为多项权力，隐蔽扩充审批、许可、确认等权力事项，非法限制行政相对人的权利，这是法律所不容许和必须坚决纠正的。

　　二是权力运行的规范性。权力运行的规范性，是指行政机关实施行政管理不仅要符合法律法规规章关于实施机关、条件、幅度、方式等实体内容的规定，也要符合法律法规规章关于实施步骤、形式、时间和顺序等程序规定，做到制度化、标准化、流程化、效能化。首先，要大力推进行政决策科学化、民主化、规范化。行政决策是行政权力运行的首要环节。重大决策一定要严格遵循公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定等必经程序。决策前，要做好基础工作，包括采取多种形式，广泛听取意见；交由法制机构进行合法性审查；进行社会稳定、环境、经济等方面的合理性、可行性和可控性风险评估。决策时，要坚持集体讨论，把民主集中制和行政首长负责制有机结合起来，在对决策方案进行充分讨论的基础上，集思广益，集体决定。当前，行政决策要重点解决拍脑袋、拍胸脯、拍屁股等三拍问题。其次，要大力推行无缝链接和高效便民的行政执行模式。行政执行是行政权力运行的过程或终端，是保障行政权力不走样的重要环节。要以满足公众、市场主体、社会的需求为出发点和落脚点，以营造导向清晰、办事便捷的行政执行环境为目标，研究制定规范、简便、快捷的行政执行标准和操作流程，加强行政服务大厅、行政服务窗口的标准化和制度化建设，全方位推行岗位责任制、公开承诺制、窗口受理制、首问负责制、一次性告知制、预约服务制、联合审批制、限时办结制等现代行政制度，加强公务人员职业道德教育和工作绩效考核，确保行政执行的高效率和公信力，以最优的行政执行、服务环境，打造全国最优发展环境。

　　三是权力行使的合理性。权力行使的合理性，强调的是权利保护和人性关怀，也是行政法治的一项重要原则。要求行政行为的动因应符合行政目的；行政行为应建立在正当考量和适当的基础上；行政行为的内容应合乎情理。应做到公平、公正，平等对待行政相对人，不偏私、不歧视；对行政相对人采取措施，手段应当必要、适当，使其所受的损失最小；可以采取多种方式实现行政目的的，应当避免采用损害当事人权益的方式。当前，合理性的重点之一，是管束自由裁量权。行政自由裁量权过大，行政执法人员执法的尺度忽高忽低、忽紧忽松，忽繁忽简，是造成执法不公，引起行政相对人不满，诱发矛盾，滋生三乱（乱收费、乱罚款、乱摊派）和腐败，损害行政执法机关形象的重要原因。要进一步深入研究、推行行政裁量权基准制度，将行政自由裁量规则、裁量标准，按系统、战线推行，由上而下，纵向到底，逐步覆盖，使全省范围的自由裁量行为得到统一规范。

　　四是权力轨迹的透明性。法治政府就是透明政府，必须保证权力在阳光下运行，保障人民的知情权、监督权。要建立健全主动公开、依申请公开、信息发布保密审查、信息发布协调、信息公开考核评价和责任追究等工作制度，保证及时、准确地公开信息，推动阳光政务，促进行政权力运行公开化、透明化。要深入推进政务公开和电子政务建设，将各方面广泛关注、关系群众切身利益的重要事项作为公开的重点，及时向社会发布。要不断适应人民群众对政务公开的要求，丰富公开形式，积极发挥政府门户网站的作用，不断拓展服务功能，将网站建成信息发布、网上办事、在线交流等综合服务平台，让人民知情，与人民互动，受人民监督。要坚决纠正某些地方和部门存在的该公开的不公开，小事公开、大事不公开，次要的公开、重要的不公开，形式公开、内容不公开，公开一套、执行另外一套等不正常现象。

　　五是权力边界的受制性。一是公权力必须有边界，政府不能将有形的手伸得太长，过度干预市场。市场经济是法治经济，更是自主经济。政府要切实把经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来。要打破行政性垄断和行业垄断，鼓励支持和引导非公有制经济发展，创造有利于各类市场主体平等竞争的市场环境，推动经济又好又快发展。二是权力必须受到制约，接受监督，违法必究。行政权力除了接受党纪监督、人大的国家权力监督、政协的民主监督、社会的群众监督、媒体的舆论监督外，还要在行政机关内部的层级监督上下功夫。要充分发挥监察部门的行政监督、审计部门的经济监督、政府法制部门的法制监督等作用，分工合作，密切协同，形成监督合力，督促和支持行政机关正确行使权力，对执法犯法，权力腐败等行为，坚决绳之以法，决不姑息迁就。