「汕头日报」打造阳光募捐引导慈善回归民间

——市人大法制委主任委员吴小云就《汕头经济特区募捐条例》答记者问

《汕头经济特区募捐条例》已由汕头市第十三届人民代表大会常务委员会第二十三次会议于2014年4月24日通过，自2014年8月1日起施行。为了让市民更好地了解条例，推动条例的顺利实施，日前，本报记者就条例制定的有关情况采访了市人大法制委主任委员吴小云。

问：制定条例的主要背景是什么？

答：近年来，我市募捐工作得到快速发展，通过开展募捐活动募集财产已成为促进公益事业发展的重要方式，对扶助弱势群体、支持救灾救援以及促进教育、科学、文化、卫生、体育、环境保护等事业的发展发挥了十分重要的作用。但随着募捐工作的不断发展，募捐活动中存在的问题日益凸显：一是募捐活动缺乏规范。二是募捐财产管理使用不够规范，诚信度有待提高。三是法定开展募捐活动的组织有限，只有红十字会、公募基金会等少数组织可以开展，民间性的慈善团体大多都没有募捐的合法资格。上述问题的存在，影响了社会公众捐赠公益事业的积极性。产生这些问题的原因很多，但其中一个重要原因是募捐方面的法律法规不完善。目前，国家尚未制定关于募捐的专门法律、法规。《中华人民共和国公益事业捐赠法》对捐赠和受赠行为进行了规定，但缺乏对募捐行为的规范。《中华人民共和国红十字会法》和《基金会管理条例》规定红十字会、公募基金会有权募捐，但没有规定募捐的具体程序。另外，为落实好《国家民政部、广东省民政厅、汕头市人民政府共同设立汕头经济特区民政工作改革创新综合观察点协议》有关加快推进公益慈善事业发展的要求，也急需完善的法律制度加以规范。通过立法形式对于募捐相关的法律制度予以确认，可以有效地规范募捐活动，提高募捐组织的公信力，保护捐赠人、募捐组织和受益人的合法权益，形成政府指导、民间运作、行业自律、社会监督、资源整合、高效有序的良好局面；可以充分发掘、调集更多的民间资源用于公益事业，促进各项公益事业的健康、持续发展。鉴于上述情况，我市制定《汕头经济特区募捐条例》对规范募捐行为，促进汕头慈善事业的发展具有重要意义。

问：条例的主要内容和特点是什么？

答：条例遵循“主体法定、活动备案、行为规范、信息公开、政府监管”的基本思路，共设六章五十条，包括总则、募捐活动、募捐财产的管理和使用、监督管理、法律责任和附则六部分，针对社会普遍关注的募捐主体资格不明确、募捐程序不规范、募捐财产管理使用不透明、公开承诺募捐事后不兑现等热点问题，一一做出了相应的规范。条例的特点主要体现在以下几个方面：一是扩大了募捐主体的范围，赋予一定资质的民间慈善组织募捐主体的法定资格，有效调动民间慈善力量。二是加强募捐活动的透明度，在募捐活动的各个环节要求募捐信息公开，为实行阳光募捐提供制度保障。三是规范募捐行为，明确了募捐活动的备案程序以及募捐书面协议的相关内容，从严控制募捐活动的工作成本和剩余募捐财产的处理，从而提高募捐活动的社会公信力。四是加大了对募捐活动监督管理的力度，根据募捐监督管理工作的需要，借鉴外地经验并总结特区多年来募捐工作的实践，就募捐的监督管理的内容单独作为一章作了详细规定。五是强化了募捐法律责任，既规定了相关行政管理部门和工作人员的责任要求，同时也对募捐组织以及募捐组织以外的其他单位和个人违反相关规定所需承担的法律责任作了明确，进一步加大了处罚的力度。

问：条例对募捐组织主体是如何规定的？

答：针对当前开展募捐活动的主体混乱的问题，条例对依法开展募捐活动的主体作了明确规定，主要包括两大类：一是根据有关法律、行政法规的规定，红十字会、慈善总会、公募基金会可以依法开展募捐活动；二是结合本市实际，明确公益性非营利的事业单位和经依法登记、以发展公益事业为宗旨、并且获得３A以上等级的公益性社会团体和公益性民办非企业单位，也可以依法开展募捐活动（第五条）。此外，条例还规定，募捐组织以外的其他单位和个人，基于公益目的，需要开展募捐活动的，应当与募捐组织协商，经募捐组织同意，由募捐组织依照本条例的规定组织开展；募捐组织以外的其他单位和个人，不得单独开展面向社会的募捐活动（第五条、第十六条）。这样的制度设计，基于三方面的考虑：一是在红十字会、慈善总会和公募基金会以外，引入一定数量的公益性社会团体，可以形成适度竞争，有利于拓展更多的民间捐赠资源，促进公益事业发展；二是考虑到当前的社会承受能力和捐赠资源的有限性，募捐组织还不宜过多，以防止主体混乱、多头募捐、资源分散。为此将事业单位、社会团体和民办非企业单位严格限定为“公益性”，并且社会团体、民办非企业单位还必须根据《社会组织评估管理办法》规定获得3A以上评估等级的才具有募捐资格；三是为募捐组织以外的单位和个人开展募捐活动预留了通道，而不至于影响其从事公益事业的积极性。

问：条例在突出政府对募捐活动的鼓励和支持作用方面作了哪些规定？

答：我市的募捐事业仍处于起步阶段，需要政府的大力推动，这对于扩大募捐组织的影响力，拓展募捐事业发展空间是十分必要的。但是政府应当从社会募捐的直接组织者的角色中淡出，转向对制度设计、政策鼓励、日常监管等方面的工作，使募捐活动从借助行政权力，以自愿之名行摊派之实的发展误区中走出。为此，条例规定了五方面的促进措施：一是鼓励和支持募捐组织依法开展募捐活动。条例明确规定市、区（县）人民政府应当鼓励和支持自然人、法人或者其他组织向募捐组织捐赠财产，鼓励和支持募捐组织依法开展募捐活动（第七条）。二是发挥传统媒体和新型媒体的宣传作用。条例要求广播、电视、报刊、互联网站等媒体应当积极宣传募捐活动，为募捐信息发布提供便利和优惠（第九条）。三是突出政府的奖励和表彰作用。条例规定市、区（县）人民政府对在公益事业中做出突出贡献的单位和个人应当给予表彰、奖励（第十条）。四是募捐组织按照国家规定享受税收优惠。捐赠人向募捐人捐赠支出，按照国家规定享受税前扣除、降低税率等税收优惠，税务部门应当依据捐赠专用收据及时办理税收优惠手续（第三十七条）。五是文化体育场馆、公园、商场、车站、机场、码头等公共场所应当为宣传和开展募捐提供便利（第九条），从而对募捐活动起到积极的促进作用。

问：条例对募捐活动的备案程序作了哪些方面的规范？

答：考虑到条例规定的募捐组织均是依法成立或者经依法登记的组织，都经过了严格的审批程序，从提高行政效率、减少审批事项的角度出发，对其开展募捐活动，不宜再设定行政许可。为此，条例规定了募捐活动的备案制度，即募捐组织开展募捐活动，应当制定募捐方案，并在募捐活动开始十个工作日前，向募捐活动所在地的民政部门办理备案手续；跨区、县开展募捐活动的，向市民政部门办理备案手续（第十二条）。同时，针对实践中突发自然灾害和事故灾害，无法在开展募捐活动前办理备案手续的情况，条例对此作了特别规定，即募捐组织应当在募捐活动开始后五个工作日内补办备案手续（第十四条）。通过募捐活动的备案，民政等有关部门可以及时掌握相关信息，跟进后续监管，从而有效规范各类募捐活动。

问：条例在募捐活动的信息公开制度建设方面作了哪些规定？

答：当前募捐活动存在的信息不公开、不透明等问题，在一定程度上影响了社会公众参与慈善事业的积极性，也是影响募捐组织公信力的重要方面。因此，条例按照“阳光募捐”要求，在募捐信息公开方面作了以下几个方面的规定：首先，条例明确民政部门建立募捐信息网络服务平台（以下简称信息服务平台），为社会公众免费提供募捐信息服务，接受咨询、投诉、举报；同时，鼓励建立募捐组织档案，定期向社会公布募捐组织的发展状况、募捐活动的监督管理情况等相关信息（第四十条）。其次，条例规定，募捐组织应当在信息服务平台上主动向社会公开五方面的信息，包括本组织的基本信息、募捐方案、募捐情况、募集财产的使用情况、年度财务审计情况（第二十五条、第三十六条）。再次，条例赋予了捐赠人查询其捐赠财产使用情况的权利和募捐组织的答复、核实等义务（第三十八条、第三十九条）。最后，条例还规定了民政部门对有关信息公开的例外情形，即捐赠人对捐赠行为、捐赠财产和其他有关事项要求保密的，募捐组织和受益人应当予以保密；对涉及受益人隐私的信息，未经受益人同意，不得向社会公开（第二十四条）。充分保障了公众的知情权和监督权。

问：条例在规范募捐财产的管理和使用方面作了哪些规定？

答：募捐财产的管理和使用问题一直是社会关注的焦点，而募捐活动工作成本的列支、剩余募捐财产处理也是困扰慈善活动的难题。为了进一步规范募捐财产的管理和使用，确保募捐财产用于公益事业，严格控制工作成本，促进慈善回归本色，条例设立专章对募捐财产的管理和使用作了以下几方面的规范:第一，明确募捐资金和物资的管理。条例规定募捐组织对募集的资金，应当设立专门账户，专账管理，专款专用；对募集的物资，应当建立分类登记表册，妥善保管（第二十八条）。第二，规范募捐财产的使用。条例明确募捐组织应当按照募捐方案确定的使用计划使用募捐财产，以及受益人应当按照募捐财产的使用要求使用募捐款物的要求（第三十条、第三十一条）。第三，从严控制募捐活动的工作成本。条例一方面规定因募捐、开展公益活动所产生的工作成本，国家规定可以在募捐财产中列支的，募捐组织不得超出国家规定的标准列支；国家没有规定，但确需在募捐财产中列支工作成本的，应当控制在募捐方案所确定的工作成本列支计划之内，但最高不得超过募捐财产的百分之六；在财政拨款经费中已列支的募捐工作成本，不得在募捐财产中重复列支；募捐组织应当厉行节约，除组织募捐活动必不可少的工作成本外，募捐财产应当全部用于募捐方案所确定的公益事业。（第三十四条）。另一方面条例规定募捐组织应当在向社会公开的募捐方案、募捐情况、募集财产使用情况中，分别列明工作成本列支计划、实际支出的工作成本、工作成本列支明细（第十二条、第二十五条、第三十六条），通过社会监督，督促募捐组织厉行节约，自觉降低工作成本。第四，明确剩余募捐财产的处理办法。条例规定募捐组织应当按照募捐方案的规定，将剩余募捐财产用于与原募捐目的性质相同或者相类似的公益事业。与捐赠人有特殊约定的，从其约定（第三十五条）。第五，强化募捐组织自身的监管责任。条例要求募捐组织应当委托有资质的会计师事务所等中介机构对募捐财产的使用情况进行审计。募捐财产使用期限在一年以上的，还应当进行年度审计，并依法接受民政、审计、财政等部门的监督（第二十九条）。

问：条例在强化募捐活动的监督措施方面明确了那些制度规范？

答：为了强化对募捐活动管理和监督，促进公益慈善事业的健康发展，条例在强化募捐活动的监督措施方面明确了四方面的制度规范，通过组织自律、社会监督、政府监管相结合的方式，促使更好地达到规范募捐活动的目的。首先，保障了捐赠人对募捐活动的监督权。条例规定捐赠人有权查询其捐赠财产使用情况以及要求募捐组织必须答复、核实等义务（第三十八条、第三十九条）。其次，细化了民政部门对募捐活动的监督管理职能。条例规定民政部门在对有关募捐组织进行年度检查时，应当将其依法开展募捐活动、募集财产的管理和使用、履行信息公开义务等情况，作为重点检查的内容；民政部门应当每年选择一定数量的募捐组织，委托专业机构对其募集财产的管理和使用情况进行审计，并将审计结果向社会公布等等（第四十条）。再次，明确了审计机关和财政部门的监管职能。条例规定审计机关和财政部门依法对募捐组织开展募捐活动、募集财产的管理和使用、募捐组织的财务会计和公益事业捐赠票据的使用等情况进行监督管理（第四十一条）。最后，鼓励公众、媒体对募捐活动进行社会监督。条例规定单位和个人发现有关违法行为可以向民政等部门投诉、举报（第四十二条）。本报记者

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