现代民防价值维度与安全治理困境

    安全是人类生活最基本的需要，“人的安全”是一切安全的基点。国家的安全任务首先表现为对国民的保护。有安全预见性的国家已经越来越重视民防工作“先行”，将现代民防作为国家安全建设的重要内容，并将组织设计、财政投入、工作重点、资源配置等更多地倾向现代民防领域。因而，建立与完善现代民防以深化和重建我国安全治理体系具有重大的紧迫性与现实意义。

    “民防”的本意是“民众防护”或“民事防护”，起初是指遭遇空袭时对民众发出警报并实施救护，现已发展为极具综合内容的安全维护理念。民防作为人类安全发展史上的重要防护形式，有其特定的历史形成过程、多样的实践与探索过程以及对自身发展进行认识与反思的理论提升过程。伴随着人类灾难形式的变化及其带来的民众防护重点的调整，国际范围内的民防含义经历了从“防空”到“防战”、“防核”、“防灾”、“防毁”、“防恐”的拓展和延伸。随着新安全威胁的出现，民防的内涵又不断趋向多元与综合而逐步演进为“现代民防”，包含了“防毒”、“防暴”、“防险”、“防乱”等新的内容。综观世界发达国家的民防实践，基本经历了传统民防（单一防空）向现代民防（防战、防空、防灾、防险等多重防护）的转变过程，并始终以“人的安全”维护为其明确的目标。 

     现代民防可以界定为：政府主导下多方参与的对民众生命、财产及生存环境实行灾险防控与安全保护。这一界定，一是突出强调了人的安全这一价值目标，优先关切民众的生命、财产、健康与环境安全，这是现代民防的价值出发点，也是以现代民防进行安全治理新建构的价值规范基础。科学发展观的核心是以人为本，现代民防以人的安全为价值导向，紧密契合了当前我国安全治理体系新建构的整体要求。二是突出强调了对“灾”和“险”的“防控”与“保护”，除了各种具象灾害，还包含各种“危险”与“风险”；强调了对当前面临的诸多与生存、环境相关的安全问题的关注，如能源与环境、政府与政制、社会与文化等；还重视灾险前的“防控”、灾险降临时的“保护”和灾后重建与“修复”，强调了预防、救急与恢复的整体过程及平时的可持续建设与管理。这与安全管理突出强调“预防为主、预防与应急相结合”的理念是一致的。三是突出强调了政府“主导”和社会多元主体“参与”，强调政府、军队、社会的“协治”与“齐抓共管”，政府、军队、社会共同构成了现代民防的责任主体，形成网络式、跨界式的安全维护新路径。

     现代民防涵盖了“战备民防”、“灾害民防”和“生活民防”三个维度。 

    “战备民防”是为减少、消除战争状态下人的生命财产损失和环境破坏而进行的制度安排与行为举措。战备民防着眼于传统安全威胁下人的安全维护能力的准备，在维护国家安全的前提下对人的安全进行集中关切与保护，既强调军队战争能力与国家安全维护能力的重要性，也强调战争状态下军队、政府与社会维护人的安全能力的责任与要求。战备民防是立足于我国当前面临的传统安全威胁的现实而对人的安全维护进行的体制设计，是我国安全维护的一项长期的战略性工作，既构成了我国国防建设的重要组成部分，也构成了安全治理能力建设的重要内容。 

    “灾害民防”是指集中应对非战争性重大灾险而进行的制度与体制安排，它构成了重大非传统安全威胁中对人的安全维护的必要举措。与传统安全相比，非传统安全的指涉对象（谁的安全）、安全客体（谁导致不安全）与维护手段（谁保障安全）都要更加丰富与多元，指涉对象从国家延伸到了生态环境、民族文化、能源、单个或集体的人等多元主体，安全客体涵盖了环境、食品、能源、经济、信仰、文化等多元领域，维护手段也拓展到了政治、经济、文化等多维的国内、国际与全球解决机制和渠道。灾害民防应立足于我国面临的重大的、复合性非传统安全威胁的挑战与安全能力不足的现实，建立政府主导、军队有效协助、社会多元主体参与的非传统安全治理格局。

    “生活民防”则以日常生活为防护领域，以社区、家庭和工作单位为基本依托，以自救互救为主要手段，对社区地域空间内聚居人群的生命财产及生存环境实行灾险防控与安全保护。生活民防主要针对发生在社区、家庭、商场、工厂、办公室等领域空间内的各种常态化威胁，如火灾、触电、中毒、冰雪、台风、交通事故、暴雨被困、生产安全事故等。生活民防构成了人的安全维护的最日常的基本内容，强调了自救与互救在日常危机应对中的重要性。 

    “战备民防”、“灾害民防”与“生活民防”是现代民防理念的具象化，为现代民防提供了规划的维度与具体实现的路径。人的安全是一切安全管理活动的出发点，现代民防的三个维度是针对不同安全情景下人的安全维护的路径设计的，为全面提升人的安全维护能力提供了新思考路径。现代民防的三维度划分适应了我国面临的传统与非传统安全威胁相互交织的现实，综合考虑了传统与非传统安全威胁相互交织、国家安全与人的安全相互复合、高政治安全与低政治安全相互渗透的现实。同时，现代民防的三个维度体现的是综合化的安全观的实践，符合国际民防综合化的大趋势。

     世界各国尤其是发达国家极为重视现代民防建设，逐步建立了较为完善的现代民防体制，涵盖了法律保障、国家统管、重点防护、军民兼容、平战结合、媒体联动、社会参与、全民动员、社区行动、效益最优等方面内容，如美国“本土安全”的大民防体制，日本“主动预防”的全民性民防体制，韩国“民防卫队”的专业化民防体制，新加坡“民防消防一体”的社会化民防体制，俄罗斯“集中统一”的半军事化民防体制。这些各具特色的综合性现代民防体制均为安全治理提供了各自较为有效的路径与方式。 

     相比于发达国家业已完善的现代民防体系，我国整体而言还处于正向现代民防迈进的历史时期。改革开放后，全国各地尤其是东部沿海地区在单一战备人防向现代民防的转变中取得了重要突破，积极跟进城市公共安全管理体制改革，初步建成了涵盖法律法规、组织指挥、物质保障、队伍建设、宣传教育等内容的现代民防框架，近年来，我国民防整体抗毁能力、快速反应能力、应急救援能力和自我发展能力不断增强，在防灾减灾抗灾中的知识宣教、紧急救援与保护人民生命财产安全等方面发挥了重要作用。现代民防建设成为安全治理体系建设的重要内容，也成为推动安全治理体系改革的现实推动力。 

    当前，我国面临的非传统安全威胁已明显呈现“常态化”与“复合化”的特征。一方面，自然灾害（如地震、泥石流）、事故灾难（如工厂爆炸、列车相撞）、公共卫生事件（如流行疾病、食品卫生事件）、社会安全事件（如民族争端、境外国民安全）等频繁发生，“在危机中”已成为对当前安全态势的普遍共识，危机常态化特征凸显。另一方面，随着科技与社会的不断发展，各种危机总是不可避免地叠加着技术、管理等人为因素而呈现“复合化”的特征，积聚与扩大了这种“复合化危机”造成的危害，增加了安全维护的复杂性与难度。在非传统安全威胁愈加“常态化”与“复合化”的当前，我国现有民众防护的能力储备不足，社会秩序与人民的生命财产安全未能得到有效维护与保障。一个重要的原因在于现代民防所要求的理念、法律、体制、队伍建设存在重大缺失与困境。 

    一是理念困境，难以用更广阔的视野审视安全。一方面，与西方国家综合性广、包容性强的现代民防理论和实践相比，我国民防建设的法律法规、关联体制、组织机构、人员队伍等的理念更多地停留在军事战争安全的传统安全框架内，与其相应的安全维护方式更多的是自上而下的“安全管制”与“安全控制”，且以军事维度的考量为核心。另一方面，与在对外关系处理中，非传统安全维护中的诸多方面难以得到优先有效的维护与体现，以致人、环境与社会等安全的维护所需要的制度条件极为薄弱。

     二是法律困境，难以用更权威的规范统筹联动。安全实践的法制化是安全治理的重要条件。我国长期的安全维护探索初步形成了以宪法为根本法，以突发事件应对法为基本依托，以相关单行法、行政法规、行政规章、应急预案等为重要内容的安全维护法律体系。但近年来，冰雪灾害、ＳＡＲＳ、地震、安全事故等突发事件的应对暴露了安全治理法制建设的不足，突出体现在以下六个方面：其一，立法范围的局限。我国尚未出台以民众安全防护为主旨的法律（发达国家制定了以民众防护为宗旨的“民防法”），立法领域还未涵盖恐怖袭击等重大非传统安全议题。其二，对安全管理实践中紧急行政权的运用范围、启动程序、使用条件、使用规范、惩罚责任等的规定还不明确。其三，军队参与应急救援的法制建设不足。现有相关法律、行政法规、军事法规等对军队参与应急救援的范围、程序、责任、费用等作出了相关规定，但在军队具体参与救灾的启动程序、联合指挥、参与灾后重建、训练组织、紧急处置权限、征用、军事交通等问题上还不明确。其四，有法不依、执法不严现象严重。其五，法律共识缺乏，公共应急法制的公众知晓度、认同度、适应度和配合度以及社会心理状况等亟待进一步提高。其六，公民权利救济的相关规定不完善，对突发事件应对中公民财产被征用而损失的权益的补偿规定还存在不足。 

    三是体制困境，难以用更优化的方式配置资源。具体可概括为“高层缺位、中层缺合、基层缺腿、军地缺联、政社缺融”。“高层缺位”即中央还没有专门的领导指挥机构从总体上负责全国民防工作（法律规定中具有领导指挥责任的***应急管理办公室却在现实的安全管理实践中存在诸多执行难的问题）；“中层缺合”就是省、市、区（县）三级安全管理部门在信息、技术、人员等方面缺乏纵横双向的合作与联动；“基层缺腿”就是乡（镇）、街道、社区没有专职民防机构与民防工作队伍，相关工作一般由其他相关部门兼负；“军地缺联”就是军队系统在发挥自身软件和硬件资源参与安全管理实践时需要的制度条件与实践基础尚属薄弱；“政社缺融”即政府与社会还未形成资源整合、力量融合的综合型安全维护体系。 

    四是队伍困境，难以用更有效的力量公共救援。一支专业、快速、高效的反应队伍是安全治理取得预期目标的基础要件之一。2008年汶川地震应对的“中国式救灾”模式着实证明了在安全维护中建立由专业救援队伍、专业工作队伍、专家咨询队伍、社会救援力量、志愿者队伍组成的全方位救援队伍的重大现实意义，其重要性在随后的青海玉树地震、贵州舟曲泥石流的紧急救援中再次得到彰显。当前，我国安全治理实践中的队伍建设不完善问题还十分明显，阻碍了公共救援“合力”的形成，主要体现在专业救援队伍装备不足；军地队伍间尚未建立常态化的联合训练与反应机制；部门与地方安全管理部门的专职工作人员的知识与能力储备不足；专家队伍实质性地介入救援工作的渠道还不顺畅，对专家队伍的长效管理机制还不完善；社会救援力量在自组织与服从统一秩序中存在利益、信息、协调与沟通等方面的张力和矛盾；志愿者队伍建立、管理、参与的路径、规范性与利益保障等方面还存在诸多不足。