努力开创城市社区档案工作新局面——城市社区档案管理办法解读

    国家档案局、民政部在充分调研、研讨、广泛征求意见的基础上，根据《中华人民共和国档案法》《中华人民共和国城市居民委员会组织法》等法律法规，共同制定了《城市社区档案管理办法》（国家档案局、民政部令第11号）（以下简称《办法》），于2015年11月23日颁布，自2016年1月1日起施行。

    《办法》的颁布，是贯彻落实中办、国办印发的《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》，进一步做好档案工作的一项重要举措，也是按照国家档案局印发的《国家基本专业档案目录》要求，加大对专业档案的业务监督指导力度，推动专业档案工作深入开展的一个重要成果。同时，《办法》的颁布，也为加强城市社区档案管理，确保城市社区档案真实、完整、安全、有效利用，推进依法治档和城市社区建设发展提供了有力的法制保障。

   一、出台《办法》的背景和制定过程

    2000年11月19日中办、国办转发《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》（中办发〔2000〕23号）后，全国城市和谐社区建设拉开了帷幕。2010年8月26日中办、国办印发了《关于加强和改进城市居民委员会建设工作的意见》（中办发〔2010〕27号），使城市和谐社区建设掀起了新的高潮。自2000年中办23号文件发布以来，国家档案局和民政部一直密切关注城市社区建设的进程，考虑制定城市社区建设方面的档案管理办法或档案工作指导意见。2010年中办27号文件发布之后，城市社区建设进入了一个新的发展阶段，社区工作逐渐成熟、规范，基本具备了制定办法规范城市社区档案管理的条件。 

    2011年３月，国家档案局馆室司和民政部档案馆启动了《城市社区档案管理办法》的制定工作。在汇总、学习社区建设方面的重要文件材料和借鉴地方出台的一些社区档案管理办法的基础上，经分析综合，起草了《办法》草稿，并征求了民政部基层政权和社区建设司的意见。2012年6月，召开了国家档案局馆室司、民政部档案馆、民政部政权司、９个省（市）民政部门代表和社区代表参加的座谈研讨会，对《办法》草稿进行了认真的研讨，会后根据大家的意见修改了《办法》，形成征求意见一稿。

    2013年5、6月份，又选取东南、西南、东北、西北片区４个省（直辖市）包括浙江、重庆、辽宁、陕西共10个典型社区进行了实地调研，召开了10次社区工作者参加的座谈会，涉及社区共88个，并下发调查问卷进行了数据分析。根据调研情况，又对《办法》进行了精心修改，形成征求意见二稿。2013年9月6日经民政部档案馆馆长办公会讨论后形成征求意见三稿。征求全国民政系统意见后，按照反馈情况进行了修改。2013年底至2014年2月，国家档案局通过网站向全国档案系统征求了意见，并根据各地档案部门的意见进一步对《办法》进行了修改。

    国家档案局法规司根据《办法》适用范围广和基础作用大的特点，提议将《办法》由规范性文件上升为部门规章，经征求民政部同意，决定以国家档案局和民政部联合规章的形式出台，这将使城市社区档案工作得到民政工作主管部门的协作，在推进力度上有所加强，有助于建立合力推进社区档案工作的长效机制。

    二、《办法》的重要意义

    制定颁布城市社区档案管理办法，对于进一步规范城市社区档案管理，维护社区党组织、居民委员会、社区社会组织（以下简称社区各类组织）和居民的切身利益，更好地服务和谐社区建设，具有重要的现实意义和深远的历史意义。

    （一）有利于规范城市社区档案的科学管理

    社区档案是社区工作各方面的真实记录和反映，涉及到组织、宣传、环保、卫生、公安、司法、城建、工商、文化、教育等几乎所有的社会性问题。社区档案门类齐全，有文书档案、科技档案、会计档案等；内容丰富，有社区党群管理、社会组织、行政管理方面的内容；来源广泛，以社区党群组织和社区居委会档案为核心，联结社区内所有单位以及著名人士档案；载体多样，既有社区所在政府部门印发的“红头文件”，又有选民登记和选票，还有各种荣誉奖章、奖牌等。多年来，城市社区档案工作取得了很大的发展，对服务和谐社区建设发挥了极大的促进作用。但是，由于社区普遍设立、发展较晚，形成的档案资料种类多、数量大，同时各地的经济社会发展状况不平衡，使得各地社区档案管理存在不同差异。《办法》的制定实施，必将进一步推进城市社区档案管理的规范化水平。

    （二）有利于维护社区各类组织和居民的切身利益

    随着社会发展的不断深化，社区已成为重要的社会结构单元，社区生活也已成为社会生活的重要表现形式，大量的“单位人”转化为“社会人”，原属于企业的政府职能性质的社会保障和社会服务正逐步剥离出来，由社区来承担，社区简单讲就是一个“小社会”。社区档案记载的主体有居民、家庭、社区党群组织、社会管理组织和其他社会组织，反映的内容来源于社区实践的社会活动。可以说，社区档案工作直接服务于社区社会实践活动，是社区服务工作正常开展必不可少的工具，能够直接反映出社区工作的全貌，体现出社区工作的水平。《办法》的制定实施，必将促进社区各项活动记录的规范管理，更好地维护社区各类组织和居民的切身利益。

    （三）有利于促进城市社区建设的和谐发展

    社区是社会的基本单元，是人们社会生活的共同体和人居的基本平台，社区和谐是社会和谐的基础。加强社会管理的重心在社区，改善民生的依托在社区，维护稳定的根基在社区。实践证明，和谐社区建设是我国城市经济和社会发展到一定阶段的必然要求，是城市管理体制改革的重要内容，事关党和国家大政方针的贯彻落实，事关人民群众的切身利益，事关城乡基层的和谐稳定。加强社区建设，对于促进经济和社会协调发展，提高人民生活水平和质量，扩大基层民主，维护社会稳定，具有十分重要的意义。社区档案是社区在各项工作和活动中形成的真实历史记录，是党和国家的宝贵财富。社区档案工作是社区建设中一项重要任务，是整个档案事业的重要组成部分。《办法》的制订实施，必将进一步规范城市社区建设中形成的各类档案的管理，更好地服务和谐社区建设。

    三、《办法》的主要内容和基本特点

    《办法》共24条，从坚持档案管理原则、落实档案管理职能、完善档案管理制度、推进档案信息化建设、促进档案信息资源共享、加大监督管理力度等方面，对城市社区档案工作进行了规范。主要包括以下三部分内容：

    （一）总括性规定，包括第一条至第八条，规定了制定《办法》的目的和依据、城市社区档案的定义、管理体制、组织领导保障、经费保障、机构和人员设立、工作职责、档案管理原则等问题，从而使城市社区档案工作建立在依法、规范的基础上。

    （二）具体操作性规定，包括第九条至第二十条，规定了城市社区档案的归档范围、归档要求、整理原则、保管保护、统计利用、档案鉴定、档案完整性要求、档案开发编研、档案信息化、档案保密等方面的要求，从而使《办法》更具有可操作性，方便基层执行。

    （三）其他规定，包括第二十条至二十四条，规定了法律责任、制定细则、解释权和施行日期等要求，从而设定了在执行《办法》过程中遇到问题的处理途径。

    《办法》着眼于理顺社区档案工作和社区建设之间的关系，通过规范社区档案管理，解决在社区档案工作中出现的实际问题，扎实推进社区档案工作和社区建设。《办法》主要体现出以下基本特点：

    （一）综合性。社区工作涉及面广、极为复杂，社区档案管理是一项综合性的工作。《办法》根据实际情况，按照内容、形式的不同，明确将社区工作中形成的文件材料分为文书类、科技类、会计类等三个大类。《城市社区文件材料归档范围和保管期限表》作为《办法》的***，是《办法》的重要组成部分。社区工作中形成的相关文件材料，构成了社区档案。为保管好这些社区工作文件材料，需要按照社区工作规律进行归档，并根据社区工作文件材料的不同作用确定不同的保管期限。根据当前社区工作的分类、流程和重要程度，《城市社区文件材料归档范围和保管期限表》对每个类别都列出了纳入归档范围的社区工作文件材料。根据社区工作实际和保存价值的不同，《城市社区文件材料归档范围和保管期限表》对每个类别的保管期限进行了划分。

    （二）针对性。不少社区存在组织不健全、工作关系不顺、工作人员素质不齐、服务设施薄弱、工作经费难以落实等问题。为保证切实解决社区档案工作中遇到的实际问题，《办法》作出了针对社区实际的一些明确规定。如实践中，很多社区提出经费来源问题。为建立社区档案工作投入机制，《办法》明确要求从社区的办公经费中列支社区档案工作经费，以满足社区档案收集、整理、鉴定、保管、统计、利用、开发编研和信息化等工作的实际需要。《办法》强调，社区档案的排列顺序一经确定，不得随意拆散和重新组合。这是因为在日常工作中，社区经常面临各种检查，如卫生、人口、计划生育等。他们通常会拆散相应案卷接受检查。所以要求在社区档案利用时，特别要注意保持社区档案实体的排列顺序，避免发生错乱现象，确保社区档案的完整和安全。

    （三）实用性。作为我国城市社区档案管理的第一项国家规范性文件，《办法》在制定过程中既体现了对城市社区档案管理工作流程、操作规范等方面的共性要求，又充分考虑了不同地区城市社区档案管理工作在内容、形式、条件等方面的差别，给各地按照本地区实际执行留出了充足的空间，因此具有广泛的实用性和可操作性。

    四、需要说明的几个问题

    （一）关于《办法》***：根据调研情况，我们发现全国城市社区建设受经济、政治、文化等多方面因素制约，各地水平参差不齐，导致具体工作形式、内容上存在较大差距。《办法》***所列的城市社区文件材料归档范围和保管期限，各地区可以参照执行，或者根据本地区实际制定实施细则。

    （二）关于社区档案的分类：目前办法中只列出3种，这些是基本种类，各地可以根据自己的具体情况酌情调整。

    （三）关于新型载体档案的管理：由于目前国家对声像、电子、实物等类型档案的管理没有统一的规范和标准，因此办法中未给予详细规定，各地可根据实际情况做出规定。

（本文转载自《中国档案》杂志2016年第2期，有改动。作者：于青  单位：国家档案局）