开发区整治盘活闲置低效土地观察

土地，是产业发展、项目建设的必备要素。然而，土地使用却是个“矛盾题”。

“一边是大量闲置低效用地在‘沉睡’，一边是能拉动经济的好项目无地可用。”7月9日，东营市自然资源局东营经济技术开发区分局（下称‘开发区分局’）相关负责人李明告诉记者，“开发区在发展进程中形成了一些遗留问题，其中一项便是闲置低效用地的存在。”

“我记忆中，开发区大面积供地在2011年左右达到顶峰，那时候鼓励开发国有未利用土地，而咱们国有未利用土地资源非常丰富，那一年开发区供应土地6000亩左右。”李明回忆说。

与土地批用窗口大开相对应的，是开发区早期土地利用较为粗放的发展模式，形成了大量圈而未用、圈而未建的大院落，特别是油田工业园建设初期，为吸引油田改制企业入驻而预留了大量土地，这些土地被圈占以后，很多未进行有效开发利用。后期因经济形势变化、企业自身经营调整、低效招商引资等多种原因，造成区内留有不少低端工业项目及闲置低效利用土地。

根据介绍，闲置地是批而未用的土地、已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，低效地则是指未按期完成开发建设、容积率等控制性指标达不到要求、因单位撤销、迁移、破产、停产等原因停止使用的空闲建设土地。2018年至2019年，开发区展开摸底调查，最终认定闲置土地22宗、1948亩，低效用地49宗、4400亩。而按照有关规定，批用土地固定资产投资强度有下线要求，企业拿地之后也会产生一些费用，像东八路以西地块仅土地使用税一项为10.7元/平方米，且如两年内不做开发，出让人有权无偿收回已批土地……因为种种限制条件，闲置低效地的存在逐渐成为各方发展的包袱。

“规定逐年严格，现在，为充分落实‘增存挂钩’机制，新增建设用地指标使用更加严格。前几年，开发区实施‘退二进三’，让工业区撤离城市核心区，发展金融、商业等服务业；如今，叫‘置换’、‘盘活’。结合产业发展规划、招商引资等，用旧指标置换成新指标，用新项目、好项目替换掉落后、死掉的项目，最终实现‘腾笼换鸟’。”

“沉睡”犹似闭塘水，酣然一梦日已高。

在“打造山东高质量发展的增长极”的过程中，在着力实施“4+9”三年行动计划、“十大改革攻坚”的竞赛现场，全市发展势头好、劲头足，尤其是“高精尖”项目层出、涌进之时，决不能让“沉睡”的土地陷入零循环的‘死水’状态而阻碍发展脚步。

近年来，***、***高度重视闲置低效用地再开发工作。省委书记刘家义在省财经委会议上强调，统筹推进盘活存量低效用地，要突出工作重点，在“存量盘活”上下功夫，将盘活的土地资源重点支持大项目、好项目，推动形成节约集约发展新格局。

自2018年起，市委书记李宽端多次到开发区调研，就加强闲置低效用地处置工作提出明确要求。今年3月，省政府出台《关于推进城镇低效用地再开发的意见》，市政府将低效用地盘活利用列入“重点工作攻坚年”资源环境领域的重点任务，并于3月29日出台《东营市推进城镇低效用地再开发实施方案》，由市自然资源局牵头，建立正向激励和反向倒逼机制，强力推动改革攻坚。

东营经济技术开发区作为我市经济发展主阵地，按照本区“2+2”产业体系规划，组织开展闲置低效用地盘活利用专项行动，通过科学布局谋划，实施两个“两年计划”，提升土地集约利用水平，引导产业集聚发展。

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摒绝“等靠”思想，实现创新攻坚，“土地矛盾题”渐有解决之道。

“企业2015年拍地的时候想做石油装备，但正赶上油田生产低迷，加上这几年石油市场一直不好，涉油产品不好做，场地就这样一直空着，每年还交着土地使用税，的确是一种浪费。赶上省里市里在整治低效用地，2019年9月份，我们与开发区达成了协议实现土地盘活，当年11月份，国土部门就把地拍出去了。”说起企业拍地盘活的事情，东营赐成石油装备制造有限公司总经理张德江言语间透露出摆脱包袱的轻松感。

在开发区海洲路以西、府前大街以南的一块空地上，开发区分局土地利用专班负责人张鹏介绍：“这块地以及东边的那两栋厂房加起来一共是85亩地，赐成石油拍地后建设了最东边一栋厂房，之后没再做开发，成为一宗低效用地。去年，我们就跟张总对接，将这块40亩地做了有偿收回。”

更大的精彩发生在有偿收回后——

“政府给了企业600多万的土地补偿款，我们将补偿款投入建设了二号厂房，并将一号、二号厂房全部租赁给山东斯玛特管道有限公司，而开发区收回的土地也拍给了新项目。”张德江说。

开发区投资促进局招商四部负责人张建恒说：“这40亩地拍给我们的招商引资项目——山东元通达新材料有限公司的高端纳米磁粉项目了，该项目在生产防伪材料和信号接收材料方面在国内独占鳌头。现在施工方已经进场打桩，预计今年年底厂区就能投产。斯玛特管道公司也是我们的招商引资项目，已经投产。”

走进斯玛特二号厂房，工人正在调试设备，一些管件整齐堆放其中。“新厂房给公司生产新产品提供了空间。”公司综合部工作人员童文娟告诉记者，公司可年产3000吨聚乙烯塑料管件，产品综合特性和施工便利性远超传统钢制、铸铁、水泥管道，使用寿命更是达到了传统管道的3倍，产品广泛应用于核电冷热水管路系统、大型矿用管道工程、页岩油开采高压注水工程等重大工程并大量出口。

也就是说：此案通过盘活存量上增量，三家企业各得其所，政府成功让招引项目落地，达到一举多赢的效果！

一块一块分类施策，一块一块整治盘活。开发区坚持问题导向、依法依规、分类处置，探索运用直接收回、土地规划调整、兼并重组、强制清退、合作开发等多种途径，挖潜存量土地资源，推动建设用地从外延扩张向内涵提效转变，既坚持依法依规整治闲置低效用地实现“腾笼”，又抓好改造提升和招商引资来实现“换鸟”。

一地“易主”的例子还有今年各方都在关注的东珩国纤。“从去年12月到今年7月，东珩国纤从开始建厂到正式开工建设，不到9个月的时间创造了一个奇迹，时间成本为公司发展赢得先机。”在山东东珩国纤新材料有限公司崭新的生产车间外，办公人员武国涛介绍，这些新车间是在开发区一家公司原来厂房的基础上建设而成的，比从头开始建设节省了至少一年的时间。再如，天信集团金鑫铜业公司240亩土地及厂房受公司破产影响得不到有效利用，通过招商嫁接引入深圳龙电电气公司高端铜箔项目，为区域发展注入了新活力。

发展在继续，粗放的老路子是坚决不能再走了，整治盘活后的路怎么走，开发区开始“换法儿”。

“我感觉通过集中的整治盘活，无论是政府还是企业，土地集约利用的观念普遍增强。”张鹏举例说：“按照有关规定，只要建筑物层高超过8米，计算容积率就可以乘以2。像圣杰那个项目，建筑面积12663平方米，高度13.35米，计算容积率就要乘以2，就成了25000平方米。110多亩地，七万多平方米，两个车间加上原来的车间，容积率已经远远超出1.0了。再一个，以前企业拿地之后就去做抵押，现在也不允许了，只要是闲置低效用地一律不能做抵押。我们还发现，现在一块地可能有多家招商公司都在找，企业有精打细算的念头，能用70亩就不用100亩。”

今年3月31日，我市召开全市改革攻坚暨重点工作推进会议，围绕落实省委部署的“九大改革攻坚行动”，紧密结合我市实际，市委市政府决定在全市开展10个领域的改革攻坚，其中，资源环境领域改革攻坚方面的实施方案目前在紧锣密鼓推进之中。

召开收回土地不是目的，开发区坚持“以用为先”，且要用就用好。如果说从2018年至2019年，开发区着重“治标”，即摸排、重新利用闲置低效地，那么2020年至2021年，着力点是“治本”，即新法儿是盯住资源环境领域“亩产效益”综合评价和“标准地”改革攻坚，对开发区土地集约利用水平进行全域提升，建立土地高效利用长效管理机制。

将“亩产效益”作为项目建设核心，开发区严格落实省、市关于“亩产效益”综合评价工作的指导意见，结合开发区产业结构和企业规模特点，对区内企业开展全面综合评价，促进土地等要素科学配置。

将“标准地”作为土地出让新模式，开发区探索建立新增项目评价标准体系，明确固定资产投资、建筑容积率、亩均税收等具体指标，实现用地供地的科学化、标准化。目前，已印发《东营经济技术开发区工业项目“标准地”制度改革实施方案（试行）》，划定10平方公里范围作为试点区域，并成功出让2宗“标准地”，迈出了探索试行第一步。同时，实行“双合同”管理，对新上项目同时签订土地出让合同和投资建设协议（即履约监管协议），各职能部门按既定标准予以监管和验收，形成多部门联动的集约节约用地机制。

当“要素跟着项目走”，土地以及土地上的价值都不再“沉睡”；当土地的一分一寸都有产出、见效益，高质量发展的弦音终会掷地有声。