提高社会管理科学化水平的经验总结与对策思考

    自党的十六届四中全会提出“加强社会建设和管理，推进社会管理体系创新”的要求和建立“党委领导，政府负责，社会协同，公众参与”的社会管理格局的思路以来，各级党委政府致力于推进社会管理创新，完善社会管理格局，加强社会管理服务，建设中国特色的社会主义社会管理体系。金华从本地实际出发，不断探索与总结社会管理经验，把握社会管理规律，并在实践中将行之有效的做法逐步规范，提升到制度层面加以推广，不断提高社会管理的科学化水平。

　　一、金华市加强和改善社会管理的基本做法和经验

　　2002年以来，金华全面开展了小康社会建设、平安金华建设和法治金华建设，涌现出了武义后陈村务监督委员会、义乌工会社会化维权、金华社会管理应急联动机制、浦江信访经验等面向全省乃至全国推广的社会管理成功典范，在探索社会管理有效途径方面走出了自己的特色路子。

　　以强化权力监督为重点，努力推进基层民主，促进社会和谐发展。一是分权制衡，让权力监督由虚变实。我市在浙江省率先实现村务监督委员会全覆盖，各行政村均建立村务治理的分权制衡机制，创新村级公共权力监督机制，有效地完善了村级民主自治制度。其中，武义“后陈经验”，是村务监督的源头首创，也是基层权力监督的成功典范。2004年武义后陈村创设了全国第一个“村务监督委员会”，实行管理权与监督权分离，创新了村庄治理的分权制衡机制，形成了村党支部、村委会、村务监督委员会“三驾马车”并驾齐驱的格局。村监委会的成立，使得每一个村民都获得了涉及自身利益的村务管理工作的话语权。通过村监委会这个平台，村民和村干部实现了有效地沟通和交流，在一定程度上重建了干群信任关系。“村务监督委员会”的实施成效显著，曾有多次越级上访记录的后陈村7年来一直保持“零上访”。“后陈经验”的实践与推广在一定程度上为全国立法提供了借鉴。2010年新修订的《村民委员会组织法》以法律的形式将村务监督委员会作为我国村级民主监督的一项重要制度固定下来。二是基层议政，让民意渠道畅通无阻。我市针对人大监督在“街道”这一层面上的断层现象，在街道一级设立议政会，有力创新了基层民主建设。2005年12月，金东区东孝街道成立“街道议政会”，其主要任务有两项：定期听取街道办事处对本区域内的经济社会发展、财政预算等的通报，并进行讨论；及时听取并反映人民群众对本街道工作提出的意见、建议，协助办事处推行工作。街道议政会，在一定程度上拓展了人大的监督渠道、丰富了人大的监督内容，有效填补了因自行撤销镇人大主席团和人大代表而形成的对政府监督工作的“真空”和“盲区”。街道议政会的实施不仅有效反映了百姓的心声和利益诉求，同时也为民众与行政机关架构了一座沟通的桥梁。

　　以公平正义为原则，着力改善民生，增强社会凝聚力向心力。一是不断完善工会维权机制，着力实现初次分配公正。随着劳动力有限供给的民工荒的显现，“刘易斯拐点”悄然到来，但在我市劳动力市场上劳方（尤其是外来劳动者）的弱势地位仍然没有改变。2000年发端于义乌进而在全市推行的工会社会化维权格局与机制，使职工维权有了强有力的体制支撑。一方面改变了单个劳动者与企业主权益谈判中的弱势地位。如2008年市总工会在沃尔玛金华店促成了劳动者报酬决定集体协商谈判机制，劳资双方就职工工资增长问题达成了一致意见，职工工资年增幅达到了8%以上。另一方面促使企业主自觉承担社会责任。义乌总工会拟定的企业社会责任标准，将职工诉求、工会维权主张一并融入企业社会责任标准，通过评标等活动促使企业家主动履行相关社会责任。使企业主感受到权益与工会共享，有利于自己威信提高和企业长远利益增加。二是努力推进公共服务均等化，全力保障和改善民生。2010年我市人均GDP已达到6652美元，按照库兹涅茨曲线揭示的国民收入与经济增长之间的倒U型关系原理，我市收入差距已到达倒U型曲线的顶点将拐弯向下，群体间收入差距应开始缩小，经济发展的关注点应从注重效率向注重公平转变。2003年以来我市致力于让农民工及其家属逐步均等地享有市民待遇，致力于缩小城乡之间公共服务产品的差距。首先,通过完善劳动管理服务机制，推进公平就业，稳定就业局势，城镇登记失业率始终控制在3%左右。其次,通过中心镇培育成小城市的实践，着力解决进镇的农民和外来务工者的住房问题，让他们在那里安居乐业。再次,通过推进大社保体系建设，让城乡居民逐步均等地享有养老医疗等保险待遇。2008年实现了城乡居民医疗保障全覆盖，2010年落实了所有企业退休人员的相关生活待遇，同时全市61.75万60周岁以上的城乡居民都领取了基础养老金。

　　以协同配合为抓手，全力保障民安，确保社会安全稳定。一是构筑基层社会管理平台，实现主动防控。金华2007年在婺城区白龙桥镇试点基础上推行平安基层基础规范化建设，全市各乡镇（街道）整合力量、协同配合，以综治工作中心为主平台，以健全基层社会管理体制为着力点，基本构建了以“综治为主、各方参与、村企互动、八位一体”的基层平安建设组织网络。构建了矛盾纠纷调解体系、社会治安防控体系、基层社会管理体系、平安建设保障体系等四大体系，筑起“维稳第一防线”，全面提升了乡镇基层主动维护和谐平安的能力。二是构建社会管理应急联动机制，为危机化解提供支撑。金华市公安局积极探索社会应急管理创新之路，构建公共安全保障体系。主动承担社会应急联动指挥职能，初步架构了“党委领导、政府负责、公安主抓、军地协作、部门联动、社会参与”的社会应急联动救援体系。在政府日常管理体系基础上建立应对突发事件的协同机制,提高了政府应急管理的动员、反应和处置能力。当危机发生时，金华应急联动中心能迅速获取信息，快速反应，在第一时间化解危机。通过以预防为主的主动防控体系和以补救为主的应急处置体系的建设，金华形成了较为完善的预防化解社会矛盾的组织网络体系,社会治安及社会稳定局势明显好转,已连续两年被中国城市竞争力研究会评为全国30个“最具安全感城市”之一。

　　以依法有序参与为依托，广泛调动民力，完善社会治理结构。一是搭建社会管理创新载体，实现政府管制向社会管理转型。婺城区罗埠镇2008年5月开始在下章村创设了村便民服务室，作为镇便民服务中心的延伸与拓展，对村民委托的事项进行全程代理、实现“零距离”服务百姓，既有效解决了村民办事难的困境、降低了政府管理的成本，同时也为收集社情民意、调解矛盾纠纷提供了有力的平台。罗埠镇的村级便民服务室，是社会日益分化背景之下对社会管理主体多元化治理模式的创新与阐释，一定意义上实现了政府公信力的增强和管理效率提高。目前，金华已实现了村级便民服务中心的全覆盖。二是鼓励公众参与社会管理，形成人人参与的良好局面。婺城区白龙桥镇以“平安志愿者队伍”建设为契机，充分调动公众参与镇和社区层面的平安建设与综治工作，通过治安类、帮教类、公益类、法制服务类、应急处置类志愿者服务，有效夯实了维护社会和谐稳定的第一道防线。2010年以来，金华进一步把综治网络向基层末端延伸，首创“综治警务室进小区”，让居民有机会参与小区管理，形成居民自治和政府管理的有效衔接和互动。保集半岛小区，作为金华首批设立综治警务室的试点小区之一，居民参与小区管理热情极高，已有一半小区居民成为综治警务室成员。

　　以构建和谐社会为目标，鼎力促进民和，化解社会矛盾。一是以健全体制机制为重点，稳固构建信访工作格局。信访工作，是新形势下政府倾听群众呼声、沟通与群众的联系、调解内部矛盾的有效方式。我市以保障群众利益为出发点，从体制机制入手不断完善信访工作格局，帮助群众解决难题、维护社会和谐稳定。其中，值得一提的是中央领导充分肯定的浦江信访工作。2003年以来，浦江县坚持“以人为本，信访为民”的工作理念，构建“统一领导、部门协调，统筹兼顾、标本兼治，各负其责、齐抓共管”的信访工作大格局。抓深化认识，把信访工作摆上重要位置；抓强化责任，形成信访工作责任体系；抓完善制度，建立健全与形势任务相适应的体制机制；抓“事要解决”，妥善处理大量信访问题，充分发挥了信访在构建和谐社会中的独特作用，被国家信访局誉为“浦江经验”。二是以为民排忧解难为己任，积极营造社会和谐氛围。为了拓宽了解民情、保障民生的渠道，我市从“大社会”着眼，“小社会”着手，吸引社会力量参与到了解民情、解决民忧、集聚民智的队伍中，形成了促进和谐人人有责、和谐社会人人共享的生动局面。如义乌市以“社情民意图”为基础的个性化服务、婺城区“老娘舅”式的民间义务调解员以及武义民营企业的人民调解委员会，都有效地化解了各类纠纷矛盾，促进了民和。

　　二、扎实提高金华社会管理科学化水平的对策思考

　　当前社会管理工作尚处于探索阶段，面临着许多问题和挑战。金华各级党委、政府要以科学发展观为指导，充分认识加强和创新社会管理的重要性和紧迫性，总结经验、把握规律，不断提高社会管理的实践能力与创新能力，妥善解决发展进程中遇到的矛盾和问题，为构建社会主义和谐社会、实现经济社会协调发展创造有利条件。

　　创新社会管理理念，强化政府的社会服务职能。一是树立以人为本、以社会为本的社会管理理念。加强和创新社会管理的首要问题，是理念的创新。为此，各级政府要创新社会管理理念，走出将社会管理等同于社会维稳，进而片面依赖行政干预和政治控制来维系社会稳定的思想误区。具体来说，一方面，确立以人为本的理念。坚持人本管理，使人民群众在社会生活中切实感受到权益得到保障、社会公平有序、心情自由舒畅。另一方面，确立以社会为本的理念。在多元主体的社会管理模式中，政府只是社会管理的重要主体之一，而客体是社会系统，这在客观上要求社会管理须淡化政府本位、回归社会本位。二是强化政府的社会服务职能,构建服务型政府。加强社会管理与履行政府的公共服务职能有着内在必然的逻辑联系，它们统一于服务型政府建设之中。服务型政府的职能重心在于社会服务，在于理顺政府与社会的关系，改变政府对社会事务管理范围过宽、管理重点不突出、办事效率低的状况。我市要保持经济、社会的可持续发展，须充分发挥社会力量在社会管理中的协同、自治、自律、互律作用，从而有效形成政府与社会共同治理的结构。三是设立社会管理专职机构，加强对社会管理的问责。首先，设立一个专门的社会管理机构。可借鉴北京、上海等地的经验，由政府有关领导牵头，有关部门、单位负责人参加，组成一个专职机构统筹社会管理和社会建设，负责社会矛盾调处、公共安全管理、社会救助、社会组织管理等事务。其次，加强对社会管理的问责，问责重点放在重大安全事故或者民众反映强烈的社会问题上。问责方式除了政府自身的行政问责外，更要通过公民和社会组织及舆论媒体，以直接或间接的方式对社会管理中的问题进行问责。

　　整合社会管理力量，培育多元社会管理主体。一是加强基层组织建设，实现行政管理和基层自治的良性互动。一方面，理顺和规范基层组织体系各类主体之间的关系，逐步形成以党组织为核心、以自治组织为基础，民众广泛参与的基层治理结构。另一方面，完善社区基层党建工作格局。加大新建小区、城乡接合部社区、农村社区党组织建设力度，实现城乡社区党建工作全覆盖，确保社区党组织有专职工作人员、有办公场所、有活动经费，着力构建基层党建工作新格局。同时，加强基层工作者队伍建设。进一步完善以培养、选拔、使用、激励为主要内容的政策措施，加快推进基层工作者队伍职业化、专业化进程。二是发展和培育社会组织，加强对社会组织的有效管理。首先，积极培育社会组织，推动其加快发展。降低社会组织登记门槛；鼓励发展科教文卫、社会福利等公益性社会组织，以及社区民间组织、农村专业性经济组织，并从资金、人才、场所等方面予以支持，同时搭建社会组织服务平台。其次，加大对社会组织的财政支持。建立健全公共财政对社会组织的资助和奖励机制，由财政每年拨出专项经费，并接受社会各界捐赠，用于扶持政府重点培育发展的社会组织。此外，还需要培育社会组织自身的“造血”能力。再次，加强对社会组织的有效管理和监督。政府对于社会组织的监管要从“静态”管理逐步转向“动态”管理。对内部制度不健全、作用发挥不明显的社会组织，要责令其限期整改；对不能胜任社会服务功能、不接受职能部门依法管理的社会组织，要依法及时注销或撤销登记。三是积极推动公众参与社会管理，增强公众对社会事务的关注度。首先，要推动政府的公开透明行政，这是公众参与社会管理的重要前提条件。其次，要通过各种形式教育、启发、引导公众参与社会事务和参与社区社会活动，培养公民的共同体意识，增强公众对社会事务的关注度。最后，要扩大公众参与度，增强社会管理工作的透明度，让包括外来流动人口在内的社区居民享有充分的知情权、决策权、管理权、监督权，激发他们参与社会管理的热情。

　　完善社会管理机制，营造和谐公平社会环境。一是完善社会利益协调机制，减少社会矛盾和冲突。各级政府要从维护最广大人民群众的根本利益出发，以社会的稳定和发展为导向，调整利益分配格局，减少不同利益群体之间的不公平感。一方面，完善利益约束机制。要加强法制建设，加强对利益主体的法律约束，引导人们以合法的手段和方式获取利益，防止在利益的取得过程中存在权钱交易等违法行为，减少社会矛盾和冲突。同时要加强道德建设，约束和规范人们的利益动机和利益行为，引导人们合理选择利益目标，自觉调整利益需求，科学选择利益行为，正确处理利益关系。另一方面，健全利益矛盾调处机制。要学会和善于综合运用政策、法律、经济、行政等手段调节利益矛盾，特别是要学会和善于运用法律手段调处矛盾纠纷，把调节利益矛盾的工作逐步纳入法制化的轨道。二是深化社会保障制度改革，建立全面的社会安全网。社会安全网最重要的是社会保障制度的建立和完善。为此，要进一步完善与我市经济发展水平相适应的社会保障体系。针对我市外来流动人口多、城市化进程快的特点，特别要完善如下三个机制。首先，完善流动人口管理机制。按照“政府统一领导、部门分工协作、各方共同参与、资源有效整合”的总体要求，设置流动人口服务管理机构，依托政府信息网络资源，建成全市统一的流动人口综合信息平台，实现各部门之间信息共享。完善流动人口服务管理政策，让更多的流动人口享受本地居民同等的社会保障、公共服务。其次，完善外来务工人员权益保障机制。完善工资保障制度，合理确定并适时调整农民工工资标准，积极探索外来务工人员医疗保险体系。最后，完善失地农民权益保障机制。完善土地征用补偿机制，提高补偿标准，使农民真正受益。在继续完善农村新型合作医疗制度基础上，进一步健全农民社会保障体系，实现与城镇居民的对接，使他们能够平等地享受市民待遇。三是健全社会风险管理机制，加强社会公共安全管理。随着社会转型的不断加快，我市与全省其他地区一样进入了“高风险社会”，防范和化解社会风险已成为转型社会维护公共安全的重要议题。我市在防范和化解社会风险工作中，要构建源头治理、动态管理和应急处置相结合的社会风险管理机制，首先，牢固树立风险意识，对各方面信息应保持高度的敏感性和警惕性，把风险意识贯穿于日常工作中，从源头上防止和减少社会问题的产生。其次，建立风险全过程监控机制，重视对风险的预防与监控，加强动态管理，化解社会矛盾。最后，建立有效的风险处置机制。当社会危机来临时，及时提出化解的总体思路和具体措施，并根据反馈信息有效应对和妥善处置突发事件，维护社会公共安全。

　　加快转变社会管理方式，提高管理效能和管理水平。一是实现社会管理民主化。近年来我市各地在创新社会管理的做法和经验中，一个共同的特点是以民主促合作、以合作促信任。要实现社会管理民主化，首先，培育基层居民自治意识，健全基层居民自治规章，进一步完善民主选举、民主决策、民主管理、民主监督制度，探索创新社区自治的有效方式。其次，要依靠群众，尽可能通过平等对话、沟通、协商、协调等办法，解决社会问题，化解社会矛盾。再次，政府制定社会管理相关政策时，要采取听证会、恳谈会等民主协商形式咨询公民意见，保证政策的科学性。最后，在社会管理过程中，通过民主评议、公开监督等方式，把群众满意度作为衡量社会管理部门服务质量和水平的标准之一，提高社会管理的有效性和针对性。二是完善社会管理网格化。社会管理网格化的推广，不仅要考虑服务功能，还要针对我市外来流动人口多的特点，考虑如何应对人口流动的潜在社会风险问题。因此，完善我市社会管理网格化，首先要构建市、区、街道（乡镇）、社区（村）四级网络体系，实现社会服务管理全覆盖。其次要以社区（村）为单位，在街道（乡镇）建立若干个网格团队，每支团队可由若干名街道（乡镇）干部、社区干部、医护人员、教师和民警组成，工作重点放在流动人口管理、安全生产、综治维稳信访、人口计生、基层组织建设等方面。最后要定期或不定期通过对网格内的居民进行***走访、电话联系、蹲点住家等形式，积极主动、广泛深入地联系服务群众，收集和处理居民所反映的问题和意见。三是促进社会管理信息化。首先，完善全市一体化电子政务网络平台。要按照“政务先行，资源共享”的模式，建立全市统一的电子政务网络、数据中心、应用支撑平台、公共应用系统、电子政务运营中心和应用服务分级管理的平台，及时将政府工作动态信息上网。其次，建设全市统一的应急指挥信息平台。将综治、信访、司法、公安、安监等职能部门信息整合后纳入统一的信息平台，通过应急指挥信息的互联互通和共享，实现统一指挥、联合行动，对突发事件和应急事件做出快速联动反应，为广大群众提供相应的紧急救援服务，为社会公共安全提供强有力的保障。最后，健全全市统一的公众服务网络。整合全市政府部门行政服务项目，开设“网上审批大厅”，建设“一站式”联合审批系统，为群众、企事业提供高效快捷的审批服务，加大对虚拟人口、网吧场所、网站安全和信息系统安全等方面的监管力度。

　　金华市委党校“加强和创新社会管理”课题组