关于珠海经济特区人民调解条例（草案修改稿）修改情况的报告

　　（2008年9月16日在珠海市第七届人民代表大会常务委员会第十五次会议上）

　　市人大法制委员会主任委员  边玉峰

　　主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

　　《珠海市人民调解条例（草案）》（以下简称《条例》）是《市人大常委会2007年立法计划》中的立法项目。市政府于2006年12月将《条例》草案提请市人大常委会审议，2007年3月，市七届人大常委会对其进行了第一次审议。在此基础上，市人大法制委员会对《条例》草案进行了调研与修改，并形成草案修改稿，拟在常委会第二次审议时通过。根据较大市立法协调意见的要求，市人大常委会法工委将草案修改稿报送省人大法制委员会征求意见。4月底，省人大法制委员会提出，广东省人大常委会已将制定《广东省人民调解条例》列入当年的立法计划，有关立法工作已在进行中，建议珠海市人大常委会暂缓制定该条例。根据这一意见，市人大常委会暂缓了对《条例》的调研与审议工作。市人大常委会在制定《2008年立法计划》时，鉴于省条例并未按计划出台，人民调解的立法工作又十分必要与紧迫，因此将《条例》改为特区立法，列入2008年立法计划中应当完成的立法项目。

　　根据主任会议对《条例》立法工作的安排，原计划在省条例出台后再适时安排该条例的审议。2008年8月，市人大常委会法工委向省人大法制委了解省条例的制定情况，获悉因立法机关与职能部门对立法调整范围的认识不一致，省人大常委会已搁置了人民调解立法工作。根据这一情况，市人大法制委员会重新启动了《条例》的修改工作。

　　2007年在《条例》一审后，市人大法制委员会已开展了一系列的调研工作：与市人大常委会法工委、市司法局赴斗门对乡村基层人民调解组织进行调研；在常委会副主任高存亮的带领下，赴广西南宁学习考察了人民调解工作的先进经验。在重新启动《条例》的立法工作后，法工委又与市法制局、司法局对《条例》进行了研究与修改。9月3日，法制委员会召开会议，对《条例》进行了审议，形成了新的草案修改稿。法制委员会认为，草案修改稿与法律、行政法规不抵触，建议本次常委会会议作进一步审议。9月4日，经主任会议决定，同意将《条例》列入市人大常委会第十五次会议，进行第二次审议。现将《条例》的修改情况报告如下：

　　一、关于人民调解工作的原则。***颁布的《人民调解委员会组织条例》对人民调解工作的原则已作明确规定，根据立法技术规范的要求，《条例》不再重复规定。同时为进一步明确当事人的诉讼权利，草案修改稿补充规定“人民调解工作应当尊重当事人的诉讼权利，不得因未经调解或者调解不成而阻止当事人向人民法院起诉”。（草案修改稿第四条）

　　二、关于工作机构。根据省人大内司委的意见，删除了《条例》草案关于“珠海市人民调解工作指导委员会指导、监督、协调全市人民调解工作”的规定。理由是：珠海市人民调解工作指导委员会为市委设立的议事协调机构，地方法规不宜规定其性质与工作职责。同时为了加强人民法院对人民调解工作的支持和业务指导，提高人民调解工作水平，补充规定了“各级人民法院负责指导人民调解委员会的业务工作。人民法院应当支持人民调解委员会工作，与司法行政部门建立联系协调机制，定期召开联席会议”。（草案修改稿第五条）

　　三、关于人民调解委员会的设立。调研时有意见认为，根据司法部《人民调解工作若干规定》，镇人民政府、街道办事处和村（居）民委员会可以设立人民调解委员会，企业事业单位和区域性、行业性组织可以根据需要设立人民调解委员会。我市的实际情况是，考虑到如果企业、事业和行业性组织也普遍设立人民调解委员会，会产生调解委员会数量过多，较为分散，不便于组织及管理指导的问题，因此仅在镇街、村（居）设立了人民调解委员会。从这一实际出发，删除了《条例》草案中“企业、事业单位和区域性、行业性组织根据需要设立人民调解委员会”的规定，并相应删除了“其他人民调解委员会的设立及其组成人员，应当向所在地司法所备案”的规定。（草案修改稿第九条）

　　四、关于人民调解工作室的设立。调研时有意见认为，人民调解委员会在有关单位、组织和自然村、社区派驻调解工作室，不仅有利于调解工作的开展，也有利于对人民调解员进行培训、教育、管理和指导，这也是我市人民调解工作实践中的一条有益经验。据此，将《条例》草案中“村（居）民人民调解委员会根据需要，可以以自然村、社区等为单位设立调解小组”修改为“镇、街人民调解委员会根据需要可以在行政机关、企业、事业等单位以及行业性组织设立人民调解工作室。村（居）人民调解委员会根据需要，可以在自然村、社区等设立人民调解工作室”。同时，为保障调解工作室的经费和场所，补充规定了“设立人民调解工作室的单位应当对调解工作室的经费和场所予以支持”。（草案修改稿第十条）

　　五、关于人民调解委员会委员的产生。根据《人民调解工作若干规定》，分别规定了镇街、村（居）人民调解委员会委员的产生方式，将《条例》草案的第十二条、第十三条分别修改为“村（居）人民调解委员会委员除由村（居）民委员会成员兼任的以外，由本村（居）民区的群众选举产生”，“镇、街道人民调解委员会委员由镇人民政府或者街道办事处指定、聘任”。（草案修改稿第十二条、第十三条）

　　六、关于人民调解的范围。调研时有意见认为，《人民调解委员会组织条例》规定人民调解委员会调解民间纠纷，但对民间纠纷的概念和范围未作界定。随着实践的发展，我市的人民调解工作范围不断扩展，在调解婚姻、家庭、邻里等传统型、常见性和多发性纠纷的基础上，已经介入轻微刑事案件、劳资工伤、催讨欠薪等社会热点、难点纠纷的调解。《条例》草案第二十一条虽然对人民调解受理民间纠纷的范围分三项作了具体规定，但仍未完全涵盖人民调解受理纠纷的范围，准确表述人民调解工作的实际情况。对此，草案修改稿根据人民调解自愿原则，参照《广东省人民调解条例（草案）》的规定，将该条修改为“人民调解委员会调解公民、法人、其他社会组织之间涉及民事权利义务争议的各类民间纠纷”。（草案修改稿第二十一条）

　　七、关于人民调解的管辖。《条例》草案规定，“民间纠纷由当事人所在地（所在单位）或者纠纷发生地的人民调解委员会受理调解”。调研时有意见认为，“平等自愿”是人民调解的基本原则之一，对于属人民调解受理范围的民间纠纷，当事人可自愿选择人民调解委员会进行调解。根据这一意见，草案修改稿补充规定“当事人共同选择其他人民调解委员会调解的除外”。同时删除了《条例》草案中“疑难、复杂的民间纠纷和跨地区、跨单位的民间纠纷，由镇、街道人民调解委员会受理，也可以由共同的上级司法行政机关指定相关的人民调解委员会调解”的规定。（草案修改稿第二十三条）

　　八、关于调解方式。根据调研意见，参照《民事诉讼法》关于民事诉讼程序分为普通程序与简易程序的规定，将人民调解委员会调解方式中的“一般调解”修改为“普通调解”。同时，参照《广东省人民调解条例（草案）》，补充规定了普通调解方式与简易调解方式的适用条件，在普通调解方式中增加了“敦促当事人达成调解协议”的程序。（草案修改稿第三十三条、三十四条、三十五条）

　　九、关于调解期限。调研中有意见认为，条例既然已规定纠纷一个月内未能调结，当事人愿意继续调解的，可以继续调解，那么再规定调解期限届满可以延长一个月已无意义，因此删除了这一规定。（草案修改稿第三十六条）

　　十、关于人民调解与行政调解、司法调解的衔接。人民调解组织、行政机关、人民法院和人民检察院在严格依据各自法定职权进行调解的基础上，既分工协作，又相互衔接配合，是构建和谐社会的重要举措。我市司法行政部门已与公安机关、人民法院、人民检察院就建立人民调解、行政调解和司法调解的衔接机制进行了有益探索，积累了一定的实践经验。《条例》应在总结实践经验的基础上，将人民调解与行政调解、司法调解的分工合作机制上升到立法层面，为三大调解的有机衔接提供法制保障。根据这一意见，草案修改稿增加了“人民调解与行政调解、司法调解”一章，对三大调解的程序衔接作了专章规定。具体规定了人民调解组织、行政机关、人民法院和人民检察院之间的纠纷移交制度，委托、邀请协助调解制度和调解结果反馈制度等内容。（草案修改稿第四章，第三十八条至第四十四条）

　　十一、关于人民调解协议书的性质。为明确调解协议书的法律效力，增强调解协议书的可执行性，根据《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》，在草案修改稿中补充规定了“具有民事权利义务内容，并由当事人签字或者盖章的调解协议，具有民事合同性质。当事人应当按照约定履行义务，不得擅自变更或者解除调解协议”。（草案修改稿第四十六条）

　　十二、关于人民调解协议书的确认与效力。《条例》草案规定，当事人在人民调解委员会达成调解协议后可以直接向人民法院申请确认协议内容，制作民事调解书。法制委员会认为，这一规定不符合民事诉讼法的有关规定。根据《最高人民法院关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》，人民法院将人民调解委员会的调解协议制作为民事调解书必须具备的前提条件是：人民法院已受理当事人的起诉;案件已进入诉讼程序；当事人在诉讼过程中，经法院委托特定的单位或个人对案件进行调解，已达成调解协议。据此，删除了《条例》草案第四十一条、四十二条、四十三条和四十四条关于当事人直接申请人民法院确认人民调解协议书的有关规定。

　　十三、关于人民调解协议书的公证。省人大内司委提出，根据《公证法》的规定，仅具有给付内容的公证书才具有强制执行力。根据这一意见，将《条例》草案规定的当事人向公证机关申请具有强制执行效力公证书的调解协议限定为“具有给付内容”的调解协议。（草案修改稿第四十八条）

　　十四、关于向人民法院申请支付令。为增强人民调解协议的法律效力，根据最高人民法院、司法部《关于进一步加强新形势下人民调解工作的意见》的规定，增加了“对于具有给付内容的人民调解协议，当事人可以向人民法院申请支付令”的规定。（草案修改稿第四十九条）

　　此外，法制委员会对草案修改稿的部分文字进行了修改。

　　以上报告连同草案修改稿，请予审议。