解读我国行政决策专家咨询论证制度

　　（一）我国行政决策专家咨询论证制度建设的实践探索 

　　1986年，时任***副***的万里关于《决策民主化和科学化是政治体制改革的一个重要课题》的讲话被《人民日报》全文刊出，标志着中国以科学民主决策为目标的体制改革的开端，行政决策专家咨询论证制度也由此兴起。经过二十几年的实践探索和发展，我国行政决策专家咨询论证制度已经初步成形，配套的法规和规章，多样化的专家咨询组织和专家参与决策的方式，目前也出现了朝着信息化、电子化发展的新趋势。我主要通过以下两个方面，对我国目前的实践探索进行简要的介绍：

　　一、立法现状 

　　我国目前没有专门的法律或法规来规范行政决策专家咨询论证制度，只是有一些零散的规定。但一些地方性法规、地方政府规章以及行政规范性文件则比较详细地规范了专家在行政决策中的地位、作用、权利和义务。一些地方政府更是出台规范性文件专门规范行政决策过程中的专家。按时间顺序罗列如下：《四川省人民政府重大决策专家咨询论证实施办法（试行）》（川府发[2004]33号）、《成都市重大行政决策事项专家咨询论证办法》（成府发[2004]44号）、《武汉市人民政府重大行政决策事项专家咨询论证办法（试行）》（武政[2006]18号）、《长沙市人民政府重大决策专家咨询论证评估制度》（长政发[2007]8号）、《广东省重大行政决策专家咨询论证办法（试行）》（粤府办[2012]37号）。

　　一位学者通过收集研究专门规范行政决策的地方政府规章，采用图表的形式将专家作用事项、专家产生方式以及对专家和行政机关的规范进行了梳理。再结合我查阅的相关资料，将图表展示如下：

　　1、专家作用事项

　　2、专家的产生方式

　　3、对行政机关的规范和对专家的“激励-约束”规范

来源：栗燕杰.行政决策法制化探究[M].北京：中国法制出版社，2011年.页153-154

　　二、建立了各种类型的专家咨询组织 

　　目前， 我国专家咨询组织的发展已初具规模，据不完全统计，我国现在大 约有 2500多家智库，专职研究人员达3.5万人。我国专家组织形式的类型有：

　　1、以高校、科研院所为主要基础的专家论证机制。政府外部的专业型研究咨询机构，如从中央到地方的各级科学院、社会科学院，以及大专院校和科研院所等，他们均属于国家的事业单位序列。

　　2、社会化、企业建制的咨询公司机制，民间咨询研究组织往往以企业形式或非政府组织形式登记注册；咨询公司组织形式更专业化也更易于明确承担责任。主要是向各类企业提供咨询服务，同时也会接受各级政府部门的聘请，对某区域经济、社会发展等问题出谋划策。

　　3、行政化甚至是政府机关形态或事业单位形态的咨询机构机制，比如市委或者人大中设立的政策研究室。

　　4、专门委员会形态。其典型形态是决策咨询委员会。陕西省、浙江省杭州市、湖南省长沙市等地人民政府先后设立决策咨询委员会。

　　（二）我国行政决策专家咨询论证制度建设存在的问题 

　　虽然我国行政决策专家咨询论证制度建设取得了一定的成就，但是专家参与行政决策的理论准备并不充分，缺乏适当的理念指导，第一点中的表格更是反映出专家制度建设的不齐备与不统一。在实践中，专家咨询论证受到主客观诸多方面限制而未能起到预期作用，也未实现行政决策科学化的目标。本应体现科学精神的专家咨询和论证成为“走过场”与“专家秀”。更有报道提出“专家俘虏”、“专家管见”、“专家越位”这三种“专家失灵”的表现。“专家俘虏”是指由于专家咨询相关配套制度的缺失，导致专家咨询理论缺乏相对独立性；“专家管见”就是专家由于诸多因素的限制，使得其所提供的意见存在一定的局限性；“专家越位”是专家对其专业以外其他领域进行评价和判断而丧失了专业性。

　　那么，到底是什么问题导致“专家失灵”？笔者综合所查阅的资料，试图做出比较全面的概括和分析：

　　一、立法层面 

　　1、相关立法效力层级低，标准不统一

　　据不完全统计，到2014年11月，我国现有的关于专家咨询制度的专门性规范共225部，其中法律、行政法规级别的规定为0部，司法解释为2篇，部门规章为41篇，行业规定为2部，地方政府规章0部，地方规范性文件179部，地方司法文件1部。从以上数据可以看出，我国关于专家咨询制度的最高层级规定为司法解释和部门规章，占比例0.2；层级较低的地方性规范文件占比例0.8。

　　由此可见，我国专家咨询制度的立法效力层级较低。

　　立法效力层级低导致下位法缺少上位法统一标准的指导，且规范多为地方规范性文件，必然导致各地对专家咨询制度的规范参差不齐，影响专家咨询制度的权威性。如广东省云浮市于2012年6月21日出台的《云浮市重大行政决策专家咨询论证办法事实细则（试行）》在内容上就较为全面，此细则分为六章，共计三十五条，从立法目的、定义、适用范围、工作原则、工作内容、经费支出、机构及成员、专家咨询论证程序、专家权利义务及咨询论证意见处理、责任追究、附则等方面进行了详细规定。而有的规范性文件的规定就相对简单、粗陋，如2006年5月22日出台的《武汉市人民政府重大行政决策事项专家咨询论证办法（试行）》仅有八项条文，此办法仅规定了立法目的、适用范围、进行专家咨询论证相关材料的提供、专家咨询论证的准备时间、组织形式、决策咨询论证报告等内容。

　　2、对于专家权责及其与相关主体关系缺乏法律制度的保障与规范

　　在我国现存的有关专家咨询的规范性文件，大都对专家的权利和义务做了较详细的规定，但对专家在咨询活动中应承担的责任尚未做出明确规定，专家在决策咨询活动中提出的建议和方案被采用后，对所产生的后果不用承担法律责任。此外还缺乏对于专家与行政机关之间关系的规范，专家与利益集团之间关系的规范。法律规范的缺失导致专家本应享有的科学、理性、信任的社会公信丧失殆尽，在公权力逼迫、金钱诱惑和人情关系的压力下，专家客观、中立发挥专业能力的空间已基于虚无。

　　新华社于2005年8月28日发表《决策咨询岂能如此“作秀”》的评论文章，其中透漏了这样一件事，在广东兴宁大兴煤矿发生的特大透水事故，123名矿工丧深井之前，一个由7名高级工程师和研究员组成的专家组，应当地政府的邀请对煤矿生产的安全性进行了考察和论证，他们提交的论证意见称大兴煤矿所在的四望嶂矿区“开采的煤层大部分都已在水淹区影响范围以外，其正常条件下的开采是安全的”，负责此次论证的专家组组长说：“这次论证我们是应当地政府的要求而来的，论证意见当地政府同意了，我们才签字的。”通过此事件我们可以看出，不规范专家咨询责任和专家与行政机关之间的关系将会使行政决策中的专家咨询论证成为“走过场”，为决策失误造成严重后果埋下隐患。

　　二、专家引入机制层面 

　　随着我国行政决策专家咨询论证制度的不断发展，越来越多的专家参与到了政府的决策中来。但由于制度设计的不完善和对科学决策认识的不全面，我国的专家引入机制存在着主观性和随意性大以及引入专家结构的不合理等问题。

　　1、专家引入机制的主观性和随意性

　　我国对行政决策专家咨询论证制度规范的缺乏和地方规范性文件较低的拘束力和执行力，决定了专家引入机制的主观性和随意性。对于哪些领域的决策必须向专家、咨询机构咨询；对于专家、咨询机构的意见怎样才能全面、高效地进入政治和公共决策的视野；对于咨询的意见在多大程度上影响决策以及怎样才能保证咨询成果的客观、公正等问题，不是依据相应的政策、法规，而是取决于决策者的素质和需要，这就导致了使用决策咨询时的随意性和主观性。

　　2、引入的专家结构不合理

　　专家结构是指专家组织内部不同类型人员的组合方式，主要包括智能结构、专业结构、区域和年龄结构。随着社会的迅速发展和社会公共事务的日益繁杂，决策科学化的要求使得行政决策过程需要多个领域、多位专家的参与。目前政府在引入专家参与过程中，往往只重视经济学家，忽视人文社会学者；只关注专家个体素质，忽视专家结构。以民政部专家名单为例，民政部专家咨询委员会的组成人员为国内外知名专家、科研机构的学科带头人，专业领域涉及与民政工作有关的各学科。但是从这些组成人员来看，理论型专家偏多，而实践型专家则很少。专家结构的不合理无法排除专家专业知识自身领域、方法与结论的自限性，与行政决策的综合性相冲突，继而影响决策的科学化。

　　三、程序层面 

　　行政决策专家咨询论证制度程序的正当、科学、公开和合法化是决策科学化、民主化强有力的保障。但我国的专家咨询程序在实践中却表现出单一、混乱以及不公开等问题。

　　1、专家咨询论证程序混乱

　　我国的法律法规并没有专家咨询论证作为重大行政决策的必经程序，这就必然造成实践中程序的混乱，比如，豪华游轮将进青海湖的消息传出后，引发了社会各界的强烈反响。后来，青海省政府下达“暂停令”，暂时停止游轮进入，来听取专家的意见，但是所有准备工作都已经作好了，资金也投入了，到这个程度再停下来听取专家的意见则是“亡羊补牢、为时已晚”。其实，国内有不少地方政府投资大项目也不经过论证就开始实施，当舆论关注后，他们才发现项目决策前根本就没有通过充分的专家论证。这就是程序混乱的典型表现。

　　2、专家咨询程序过于简单、紧促，专家作用难以发挥

　　我国目前的专家咨询程序没有设置论辩等使专家能够充分沟通和交流的方式，使得专家在行政决策过程中参与方式过于单一，往往只是在专家座谈会或论证会上一次性发表意见，参与深度、参与有效性相当可疑。此外，一些地方政府“有些决策过程过于草率、匆忙，只是会前或者提前一、两天把相关材料送达专家，专家没有时间充分了解相关决策材料信息”，这种情况下住专家对决策议题本身即存在误解、歪曲甚至完全不了解不知情，指望专家提出有意义的咨询意见并不实际。

　　3、咨询论证程序不公开、不公示，缺乏监督

　　公开对专家咨询论证的规范运行具有重要的积极意义，并在客观上起到监督作用。实践中经常出现“三无”式的专家咨询论证，一无时间地点，二五专家姓名机构，三无各个专家的意见。这种专家咨询论证并未多少正当性强化意义。另外，一些专家往往扮演多面手角色，既为一些大型公司企业服务又参与到行政决策的咨询论证工作。这种情况下专家的中立性和客观性事实上难以保证，但将这种专家彻底排除除行政决策过程既不必要，也不现实。通过公开与公式制度则可以起到有效规范作用。

　　(三)我国行政决策专家咨询论证制度完善的对策建议 

　　对于我国行政决策专家咨询论证制度存在的诸多问题，我们应该采取哪些对策进行应对和解决呢。目前，对此制度进行系统性完善的对策建议主要停留在学位论文层面。一种是从法律规制入手，“认为需要对我国的专家咨询从立法上进行规范，对没有规定的制度加以规定，对还有欠缺的制度加以完善。”一种是基于“中立、科学、公开”基本原则从机构模式、权利义务、选聘规则和责任机制方面进行制度构建。一种是从专家咨询制度的内部制度设计和外部运行环境的法治化来进行完善。这些对策建议都有一个共同点，就是肯定制度化且是由法律明确规定且保障实施的制度化的作用。笔者对此深表赞同。下面，笔者结合查阅的相关资料和文献，针对上述分析出的问题，从立法、专家引入机制和程序三个层面对应地提出制度完善的对策建议。

　　一、立法层面 

　　1、统一立法，提高层级

　　从前文的分析我们可以看到，我国专家咨询制度存在着立法效力层级低，标准不统一的混乱状况。这种状况会使我国专家咨询活动混乱无序，削弱制度实施力度，影响专家咨询制度的权威性，导致我国专家咨询制度的发展严重滞后于社会政治经济发展的需要。从法制的统一性和制度的权威性角度来讲，应该通过制定一部统一的立法来确定我国专家咨询制度的基本框架和制度内容来结束我国专家咨询立法的混乱状态。具体来讲，就是由***制定统一的行政法规或全国人大及其常委会进行统一立法。

　　目前，很多专家咨询制度较完善的国家都制定了相关的法律，以此来保障专家咨询活动的范围、程序等。如：美国的专家咨询制度的立法保障是由1972年10月6日国会颁布的《联邦咨询委员会法》为核心和基础的，该法律对咨询委员会的成立宗旨、工作原则、程序、咨询委员会与总统和国会等相关部门的关系都做了规定；法国于1976年6月18日修订的《法兰西共和国宪法》第七章第56条至第63条着重规定了宪法委员会——法国最重要的决策咨询机构的权力、组织结构、任命办法等；意大利于1947年12月22日修订的《意大利共和国宪法》第99条对国家经济与劳动会议这一全国性的决策咨询机构的职能、组成做了针对性的规定；日本专家咨询制度的核心——审议会制度也是由国会制定的《日本国国家行政组织法》及各省厅组织法确立的；德国的《联邦德国行政程序法》第七章第二节对咨询委员会的会议秩序、决议方式、委员会的选举及会议记录等方面均做了详细规定；瑞士的《联邦委员会与联邦行政机构组织管理法》中对瑞士中央政府专家咨询机构的职能、组织形式和人员构成做了相关规定。由此可见，制定高位阶的统一立法也是世界法治先进国家的经验。

　　2、明确专家权责，建立责任机制

　　《***关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提出：“建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，对决策严重失误或者依法应该及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的，严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任。”专家的咨询论证是政府做出决策的科学依据，甚至会成为政府决策的实质内容，影响着政府的行政效能和公共利益。因此，专家应对其论证承担法律责任。责任机制的建立可以促使专家在行政决策过程中基于政府的信赖尽到高度注意和忠实义务，充分发挥作用。

　　至于专家责任的性质、认定等问题要结合实际情况和相关理论进行深入探讨和论证，恕笔者能力有限目前还无法给出满意的对策和建议。

　　3、规范“专家-行政”关系，保障专家独立性

　　在专家和其他主体的关系中，“专家-行政”关系显得尤为重要。规范“专家-行政”关系是保障专家独立性的前提。专家与行政决策机关的关系可以简化为三种类型：高度依附模式、中度依附模式以及独立模式。在我国两者之间的关系主要表现为高度依附模式，及专家在组织上完全附属于行政，缺乏自身独立的法律地位，功能上主要服务于行政命令和需求。

　　因此，我们要从法律上确立专家咨询组织独立行为主体的地位，将专家咨询组织与决策机关分离，使“谋”与“断”相分离，摆脱其从属地位和依附关系。专家的任务是“谋”，即对决策目标进行系统分析，做出论证，并提出方案等；决策机关的任务是“断”，即从专家咨询组织提供的方案中选择出最具科学性、合理性、可行性的方案。因此，政府和专家咨询组织应明确分工、各司其职，专家咨询活动应不受任何组织和个人的干涉，否则，该咨询组织有权拒绝进行咨询活动或可寻求法律途径解决。

　　二、专家引入机制层面 

　　除了通过统一立法规范专家引入机制来排除其主观性和随意性之外，明确专家选聘要求、设置合理的专家结构也显得尤为重要。

　　1、明确专家选聘要求

　　德国的专家咨询机构选聘专家时，要求具有某个专业领域的专家资格，如：建筑学博士或工程师、经济学博士、经济师等资格凭证。录用时除了重视集体评定，还强调资历、工作能力和实践经验，一般要求有4-6年的工龄。美国和日本的专家咨询机构对专家的要求也很高。概括来说，对于专家的要求是渊博的专业知识，独立的论证能力以及相当年限的进行论证的工作经验。只有符合这样要求的专家才能在咨询论证过程中充分发挥作用。

　　2、合理设置专家结构，平衡专家组成

　　一种观点将构成合理结构的专家分为三种：专门技术专家、行政领域专家和法律专家。我认为这种结构设置可以兼顾科学论证、经验实践和民主法治，实现行政决策的科学性和法治化要求。此问题我们也可以借鉴《美国联邦咨询委员会法》（英文缩写为“FACA”）对咨询专家的“平衡性”要求，平衡性涉及两个方面，即知识结构平衡和利益平衡。FACA规定，设立咨询委员会的立法或行政决定必须保证该咨询委员会的组成达到平衡，即要求咨询委员会的成员就工作性质和利益代表而言，能够平衡各方面的工作能力和代表各方面的利益。同时还要求，咨询委员会不应受到特定机关或利益的不当影响。国会和行政机关针对不同类型的专家咨询机构往往通过三种方式落实这一要求：(1)要求咨询委员会成员代表各自的利益团体；(2)要求咨询委员会成员具有不同的教育和专业背景；(3)只要求咨询委员会成员遵从均衡的一般性要求，而未列举怎样才足以构成平衡。

　　在专家引入机制这一层面上，2012年4月27日广东省政府办公厅发布的《广东省重大行政决策专家咨询论证办法（试行）》中规定的“重大行政决策咨询论证专家库”是一个非常具有启示意义的尝试。需要咨询时，则按照一定的比例从这个库中随机、临时抽取部分专家进行咨询。“临时抽取可以防止政府‘挑选’专家，随机抽取则可以降低专家与公共决策者之间利益关联的概率。”

　　三、程序层面 

　　对行政决策专家咨询论证程序层面的完善主要基于两点——程序法制化和程序公开化。

　　1、程序法制化

　　（1）程序性启动机制法制化

　　用法律的形式确定和规范专家咨询论证制度的程序性启动机制。对于重大行政决策或者专业性较强的行政决策，以专家咨询论证机制作为必经的前置程序为原则。如果未经专家论证程序，应当追究相关主体的行政责任。对于普通的或者专业性较弱的行政决策，专家咨询论证则为选择性的程序，启动程序分为主动启动和申请启动。对于决策机构或主管领导认为行政决策事项复杂重大专业性强、需要启动专家咨询论证程序的，行政机关可主动启动专家咨询论证程序；对于公众之间、或公众与决策机关之间存在较大专业性争议的，一方可申请启动专家咨询论证程序；对于达到数量规模的行政决策目标群体，或公众普遍质疑行政决策科学性、合理性时，可以申请启动专家咨询论证程序。

　　在这方面已经有部分省市付诸于实践，值得借鉴。如对于应当经过专家咨询论证而未经过专家咨询论证的重大决策事项，吉林省人民政府规定“不能安排列入会议讨论程序，须由省政府办公厅组织专家论证后再行安排”；广东省人民政府规定：“行政机关在作出上述重大行政决策前，应组织相关专家进行咨询论证。应进行专家咨询论证而未进行的重大事项，不得作出决策。”

　　（2）程序运行科学合理化

　　专家咨询论证程序启动后，行政机关必须将决策相关资料信息充分、准确、全面地传递到专家处，以便专家充分了解决策项目的全部信息并查阅相关资料，政府应该提供便利的信息获取条件。在信息基础上，专家应具有独立发表意见的法律空间，以确保专家“知无不言”并“言无不尽”。

　　在咨询论证程序中设置论辩制度。行政决策过程需要开放性地吸收各种可能相关学科专家进来，在专家之间展开充分交流与平等讨论，最终形成切合实际符合客观规律的目标设置与手段选择。这种做法也有利于淘汰质量低劣与一味迎合的专家知识意见。

　　2、程序公开化

　　程序公开对专家咨询论证的规范运行具有强烈意义，正如美国一位学者所说：“保证涉及技术风险的政策质量的关键要靠公众监督，而不是相信‘无私的专家意见’的神话。”对于专家咨询制度，美国的做法值得借鉴。美国的《联邦咨询委员会法》、《信息自由法》和《阳光下的政府法》是保证该国专家咨询会议过程、文件公开性的法律规范。专家咨询会议应在便于公众参加的时间和地点举行，并在会议召开前充裕的时间内发布公告。公众在参加会议的过程中，可在会议主席许可的状况下口头陈述或书面发表意见。专家咨询的文件向公众全面公开，会议文件（包括报告、会议记录和备忘录等）都在咨询机构的特定地点供公众浏览、复制。

　　我国目前行政决策专家咨询论证制度的“密封状态”，不利于专家制度的规范运行，限制了公众的知情权，使得专家的中立性和客观性难以保证。因此，行政机关应该主动公开相关信息，公开信息的范围主要包括：

　　（1）专家信息。专家的姓名和所在机构，个人履历信息，特别是与利益集团、相关企业组织合作工作的情况、身份等信息；专家所提供的专业知识和咨询意见。如果行政决策专家咨询内容涉及到国际秘密、商业秘密等不能公开的内容的，应当设定明确的保密期限。期限届满后仍应公布专家的个人信息和所提供的专业知识和咨询意见。

　　（2）程序信息。主要包括专家咨询会议的时间、地点和咨询活动的过程。以保证公众能够及时获知相关信息、参与决策过程并进行监督。

　　（3）相关文件。凡在专家咨询过程中涉及的文件，如：咨询报告、会议记录等，都应该设立相应的场所向公众提供查阅复印等相关服务或者建立相关网站进行信息公开。

　　目前，决策咨询系统电子化为专家咨询制度公开化提供了一条新的思路，一些省市也做出了尝试。如：中国决策咨询网是经中共四川省委政策研究室策划、筹办、申请、设计，由全国部分省地市政策研究室等有关重要部门共同创建，经中国互联网信息中心批准的专业性较强的资料查询网站。该网站主要服务于各省辖市区、地市县政策研究室系统、有关经济研究部门、党政机关办公室系统、各企事业单位的决策部门。网站信息主要由四川省政策研究室收集整理国内外、省内外重要信息资料，以及各省政策研究室系统的重要文稿与综合性课题和调查报告。还有宁波决策咨询网广西壮族自治区决策咨询委员会主办的广西决策咨询网、中共成都市委政策研究室主办的成都决策咨询网等网站。这些网站都把政府专家咨询规则、决策咨询动态、专家咨询组织成员等相关信息向社会公布，并设置了公众建议专栏，为公众发表意见、反映问题提供了多元化的渠道。

　　行政决策专家咨询论证制度的完善是健全依法行政的重要课题，对“深入推进依法行政，加快建设法治政府”具有积极的促进意义。当然，专家咨询论证制度只是行政决策科学化制度构建的一部分。要实现行政决策法治化、科学化，还必须将公众参与制度、决策评估制度、合法性审查等纳入行政决策程序中。正如《***关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》所指出的：“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。”

相关稿件

深圳市人民政府办公厅关于印发深圳市重大行政决策专家咨询论证暂行办法的通知