促进社会公众参与立法持续优化营商环境

中国政法大学法治政府研究院院长、教授    王敬波

改革开放40年来，政府立法工作的透明度和社会参与程度均得到了大幅提高。为提高政府立法工作的公众参与度，***及其各部门和有立法权的地方政府法制机构在起草、审查行政法规草案或者规章草案过程中，逐步建立起了专家论证、公众参与的工作机制、程序和方法，尤其对于重大或者关系人民群众切身利益的草案，采取了听证会、论证会、座谈会或者向社会公布草案等方式向社会各方面广泛征求意见，探索建立听取和采纳意见情况的说明制度等。通过一系列的制度探索与创新，社会公众参与政府立法和制度建设的渠道日益拓宽，政府立法的科学性、民主性不断提高。但是，现实中仍然存在参与范围有限、参与途径不多，参与效果不彰，反馈机制不健全等问题影响立法的科学性，尤其是企业、行业协会、商会的意见和诉求在政府立法和行政规范性文件制定中反映得不够充分，需要进一步合理选择听取意见对象、运用多种方式听取意见、完善意见反馈机制、加强联动协调，收集企业诉求信息。

“法治是最好的营商环境。”******在主持召开中央全面依法治国委员会第二次会议时发表***，深刻阐明法治和营商环境的关系。为解决立法和行政规范性文件制定中“对象选择难”“利益平衡难”“诉求反映难”“监督检查难”等问题，***发布《关于在制定行政法规规章行政规范性文件过程中充分听取企业和行业协会商会意见的通知》，通过进一步科学划分参与主体，拓宽参与途径，提高立法的科学性和民主性，从而为优化营商环境筑牢制度基础。《通知》特别注重行业协会、商会、律师协会等社会组织的作用。社会是由不同的子系统构成的大系统，这些子系统相互作用，共同引导社会的发展。社会组织分布于不同行业、不同领域、不同地域，是社会治理的静脉系统，充分发挥行业组织在立法中的作用，有利于将不同的系统和因素统一协调起来。《通知》重在从以下六个方面着力：

一、扩大听取意见的广度

立法者必须全面、客观、细致、准确听取不同社会群体的意见，尤其是利益相关者的意见。《通知》要求充分听取有代表性的企业、行业协会、商会的意见，尤其当立法和行政规范性文件对不同企业、行业所产生的影响存在较大差别的，要注重听取各类有代表性的企业和行业协会商会的意见，就是为了找到最大公约数，不断提高立法质量。

二、提高听取意见的精准度

《通知》明确政府听取意见时，要充分关注企业、行业的“代表性”“差异性”“特殊性”几个标准，从行业、地域、层级等角度，为立法和行政规范性文件制定过程中选择听取意见的群体进行了细致的画像，有助于政府更加准确地选择参与主体。《通知》提出注重全面收集和了解企业对制度建设的诉求信息，主动了解企业所需和困难所在，促使立法和制度建设更加有的放矢。

三、提高听取意见的实效度

立法公开征求意见制度已经形成多年，但是社会参与程度不高，其原因多样，既有社会认知度的问题，也有走过场的形式主义。《通知》中提出的探索建立政府征求意见平台，与知名商业网站、影响力较大的行业协会商会的网站建立链接，探索在行业协会商会建立基层联系点等措施，可以更好地让社会意见到达立法机关。立法者要通过多种方式，引导企业和行业协会商会围绕主要问题和不同意见，进行充分有效的讨论。

四、增强听取意见的可信度

由于立法参与制度的不够完善，造成有时政府选择的“代表”代表性不足，甚至公众产生“被代表”的质疑。《通知》规定，对于争议较大、分歧较大的问题，引入相对中立的专业机构和第三方参与立法调查和评估，对于增强听取意见的可信度具有重要作用。

五、加强意见的回应度

政府的回应与社会参与的积极性之间相互促进。“热度”取决于“回应度”。如果长期得不到政府的回应，社会的参与热情会受到打击，甚至因此质疑参与的有效性，进而影响政府公信力。《通知》规定，要通过多种方式反馈意见采纳情况，对于相对集中的意见未予采纳的，要通过适当方式进行反馈和说明。对立法和制度建设过程中各种争议和质疑的“解疑释惑”，有助于加强与社会公众的互动，广泛凝聚社会共识，降低法律实施和制度执行中的行政成本和社会成本。

六、加大制度执行的力度

听取意见在以往实践中有时容易走过场。《通知》要求加强组织领导，健全工作机制，加强监督检查，建立健全行政法规、规章、行政规范性文件的动态清理制度，加大合法性审核力度，强化制度实施效果，提高制度的硬度和实施的力度。

《通知》立足于优化立法和制度建设中听取意见的方式、途径等，不仅有助于提高立法和制度建设的科学性、民主性、针对性、有效性，而且，企业、行业协会、商会和律师协会等社会组织通过参与立法和制度建设，进一步提高参政议政的能力和水平，有助于构建更加“亲”“清”，和谐的政商关系、政社关系，加快国家治理体系和治理能力现代化的实现。