放大格局高点站位立足管用突出特色东营市地方立法工作成效斐然

　　“法者，国家所以布大信于天下”。立法工作是管根本、管全局、管长远的基础性工作，关乎一个国家、一个地区经济社会事业发展，关乎人民群众每个人的切身利益，如何用好立法权，做到良法善治，是人民群众普遍关心关注的大事。东营市从2015年8月1日获得地方立法权两年来，努力构建科学工作格局，大力夯实工作基础，着力提高立法能力，先后制定地方性法规4部、政府规章4部，地方立法工作取得可喜成绩。《东营市电信基础设施建设管理办法》成为新获立法权的设区市出台的全省第一部政府规章，它的实施，规范了我市电信基础设施建设管理，维护了电信用户和电信业务经营者的合法权益，保障“互联网+”发展，市民享受到快捷电信服务。《东营市城镇容貌和环境卫生管理条例》是我市获得立法权后首部实体地方性法规，为管理城市提供了有力的抓手。开展拆违治乱专项行动，全面清查处理违法建设；开展市容秩序整治，解决店外经营、流动摊点、露天烧烤等问题。城管执法有法可依，城管乱象得到改善，城市管理瓶颈得到***，实现了市容秩序规范有序，城市更加“眉清目秀”。《山东黄河三角洲国家级自然保护区条例》的发布实施，为加强自然保护区的保护、管理和建设，维护湿地生态系统和生物多样性提供了依据，有效落实了国家级自然保护区“一区一法”的要求。出台《东营市养犬管理条例》，明确了公安、城市管理、畜牧兽医等主管部门职责，规范了犬只饲养人的行为，犬只饲养、经营、诊疗有人管，公民健康安全有了保障。出台的《东营市城乡规划条例》，巩固了我市城市设计成果，规范了城乡规划的制定、修改和实施。《东营市物业管理办法》的正式实施，激发了广大居民对业主权利义务的认知，自治管理更加自觉；一些业委会切实负起管理服务的责任，在管理上创新思路，在服务更加细心耐心；小区里的重大事项及时公开公告，保障了业主知情权；建立了全市物业服务企业信用信息平台，为业主大会选聘物业服务企业提供参考。《东营市建筑垃圾管理办法》的出台，解决了建筑垃圾乱拉乱倒、乱堆乱放、污染环境、影响市容、引发纠纷等问题，规范了运输市场秩序，促进了文明城市建设。为了规范城市园林绿化，改善人居环境，制定的《东营市城市绿化管理办法》正在按程序运作。
　　在具体工作实践中，东营市立法工作机构积极探索，大胆创新，创出了“1234”工作模式。
　　打造一支队伍。******曾说“立法是为国家定规矩、为社会定方圆的神圣工作，立法人员必须具有很高的思想政治素质、具备遵循规律、发扬民主、加强协调、凝聚共识的能力”。做好立法工作关键在人的素质，关键在队伍的整体能力。东营市把立法队伍建设摆上重要议事日程，大力加强学习培训，在加强政治思想建设，进一步提高政治站位，提升思想境界的同时，着力提高专业素养和业务能力，努力培养一支政治立场坚定、工作态度严谨、能力水平合格的立法队伍。一是抓培训学习。采取“走出去、请进来”的方式，积极加强立法业务知识培训。派员参加了省政府立法培训班，邀请省法制办领导作专题辅导报告。利用市法制办文化讲堂、读书沙龙学习等方式，积极组织工作人员学习立法知识，重点学习常用法律法规，研究立法技术规范。截至目前，组织或参与各类立法培训学习200余人次。二是向上级学习。及时向上级汇报工作，利用参加会议、培训等机会，请示问题，争取支持，邀请高层次领导专家现场辅导培训，指导具体立法技术。三是向先进学习。充分利用外出学习、外地来考察等时机，认真借鉴外地的好经验、好做法。注重电话交流、网络沟通，互相学习立法工作方式方法，建立了良好工作联系，有效提升了立法工作水平。
　　建立两类制度。完善的立法制度是科学立法、民主立法的前提和保证。东营市高度重视立法制度建设，努力建好两类制度。一是基础制度。2015年3月30日经省人大常委会第二十次会议批准，《东营市制定地方性法规条例》正式实施，该条例对市人大及常委会制定地方性法规的原则、权限、程序、报批和公布、解释以及立法规划和计划编制等问题作出了具体明确的规定；2015年8月26日，《东营市政府规章制定程序规定》发布实施，对规章的立项、起草、审查、决定、公布、备案、修改、废止和解释等作出规定，这两项制度成为东营市地方立法工作的基本遵循。二是配套制度。制定出台了《东营市地方立法联席会议制度》、《东营市公众参与立法工作规则》、立法协商制度，对多方参与立法工作作出了具体规定。
　　整合三方力量。立法是一项全新的工作，需要凝聚各方力量，形成工作合力。一是充实专门力量。市人大设立了法制委员会、常委会法工委，配备了专门立法工作人员，建立健全了地方立法工作机构。市政府是地方性法规的主要提案人、政府规章的制定者，是地方立法工作中的重要力量。市法制办安排2个科、4名工作人员负责立法工作。涉及立法权限的相关工作部门都确定了立法工作分管领导和责任科室。二是夯实基础力量。市政府每年都召开全市地方立法工作会议，对做好地方立法工作进行安排部署；对县区和市直部门单位的分管领导和法制业务负责人进行立法工作实务培训，不断提高立法业务水平，为做好立法起草工作奠定了良好基础。三是凝聚社会力量。市人大常委会聘请了27名从事法学研究、法律实务的专家教授、执业律师和立法权限涉及领域的实际工作者担任立法咨询员；2017年3月，市政府举行了第二届政府法律顾问选举，聘请了15名从事法学研究、法律实务的专家教授、执业律师参与政府立法和市政府的重大决策。与法检两院、市内高校建立良好的工作联系，经常性地沟通研究立法中遇到的问题。注重采取媒体公开征集、召开会议、实地调研等方式，依托县区人大常委会、市政府依法行政联系点广泛听取人大代表、利益关系人、政府部门、律师、专家学者和社会各界的意见建议，最大限度让公众参与立法工作。
　　把准四个环节。立法是一项综合性、程序性很强的工作。在具体工作中，严把了四个关键环节。立项环节：抓好科学论证，把握方向进度。每年10月份，起草立法项目征集通知和公开征集公告，向各县区、市政府各部门单位征集立法项目建议。同时，通过东营门户网站、市法制办网站、报纸等途径对外公开征集立法建议项目。在召开申报部门座谈会，对立法建议项目逐件审查的基础上，到有立法需求的部门进行调研，会同市人大法工委筛选论证，按照“现实是不是急需、条件是不是具备”的标准，提出法规项目建议和立法计划（草案），再次公开征求社会各界意见后，拟订立法计划，按程序提请市政府常务会议审议通过公布实施。在确定立法项目时，精准把握地方立法权限范围，根据本市的具体情况和实际需要进行，不搞“大而全”，坚持“少而精”，立足东营实际，遵循发展规律，不搞攀比，不照搬照抄。起草环节：坚持问题导向，搞好制度设计。市法制办提前介入部门起草调研，制定推进方案，把握进展动态，了解各方面诉求和分歧所在。起草之前，指导起草部门通过全面调研论证，找准通过政府立法要解决的核心问题，先整理提报“立法拟解决问题清单”，结合实际问题，吃透上位法精神和国家路线、方针和政策，学习借鉴外地成功经验做法，做到了解上情、掌握外情、熟悉下情。在此基础上，按照“存在哪些问题、需要解决哪些、需要立法解决哪些、需要本法解决哪些”的立法思路，梳理上位法是怎么规定的？政策有什么要求？外省市对同类问题是怎么解决的？结合本市实际，确定立法原则和工作方案，最后设计结构布局和具体制度措施。涉及政府公共管理方面的法规规章由市法制办组织起草，吸纳政府及社会各方面参与；对专业性较强的法规规章草案，委托有关专业单位研究起草。起草过程中，建立信息周通报制度，每周将工作进展通报有关方面。审查环节：做好协调论证，确保审查质量。进一步密切人大法工委、市法制办和起草部门的工作关系，互相邀请列席会议，注重加强配合协作，增进审查共识。在市法制办审查工作中，遵循依法立法和“不抵触、有特色、可操作、重实效”的原则，坚持问题导向，发挥督促指导和审查把关等职能作用，主要把握法规规章草案规定什么内容、规定到什么程度。着眼于解决实际问题，把调查研究贯穿立法工作始终，掌握真实情况，在立法的操作性和执行力上多做考量、多下功夫，既要在法理上立得住，还要在实践中行得通、真管用。注意处理好公民的权利与义务、政府的权力与责任、公权力与私权利的关系，做到权利与义务对等，权力与责任统一、公权与私权平衡。抓住关键条款深入研究，重点解决重大制度设计的难点问题。对于审查中争议较大但实践迫切需要的法规规章草案，采取召开座谈会、论证会、听证会、实地调研等形式，充分听取各方面意见，研究清楚了的，及时果断作出决策，最大限度缩小自由裁量空间，降低守法和执法成本。对于审议中遇到的重点难点问题，把握症结所在，主动与有关方面沟通，协调解决；经协调不能达成一致意见的，报请市政府有关负责人协调；仍不能达成一致意见的，将争议的主要问题、协调过程、有关方面的意见和市法制办的意见报市政府决定，确保审议质量。如在审查《东营市城乡规划条例》时，主动启动立法程序，组成由市人大法工委、市规划局、市法制办分管领导和主要工作人员参加的立法小组，制定了法规草案推进工作方案，倒排工期，按照“全程参与，分段领跑”的工作思路，提前介入《条例》的立法调研、论证、起草，指导起草部门在增强立法的针对性和可操作性上下功夫，努力使《条例》符合宪法精神、不与上位法重复、解决东营实际问题。对市规划局提出的70个问题进行研究，确定了需要《条例》解决的41个问题，并根据问题的难易程度、存在问题的普遍性或特殊性、问题发展趋势、解决问题的措施及后续遗留问题等，组织立法小组成员认真分析，总结借鉴外地经验和做法，结合东营实际，对照主要立法依据进行制度设计，尽量完善立法思路、办法和制度，对制定《条例》的原则、设定的管理规范的合法性、必要性、可行性提出审查意见。《条例》草案经多次研讨论证、4次书面征求各县区和相关部门意见，通过市政府门户网站将《条例》草案全文公布，公开向社会征求意见，同时，呈报市政府领导审阅。根据各方意见，召开由立法小组成员和相关部门单位参加的《条例》草案通稿会，逐字逐句修改完善草案，形成《条例》草案审查稿。拟定审查报告，提交市政府常务会议审议通过后，以法规案提请市人大常委会审议。同样，在制定《东营市养犬管理条例》过程中，始终坚持贯彻开门立法原则，在部门起草、法制办审查和人大常委会审议等各个环节分别通过人大常委会和政府网站、东营日报、电视台发布公告公开征求意见建议，依托立法联系点及东营网、东营通等媒体进行了问卷调查，共收到反馈问卷3282份，为制定《条例》提供了有力支持。在提请市人大审议阶段，市法制办及有关部门积极参与，配合做好立法调研、征求意见、协调论证、修改完善等工作。实施环节：抓好宣传培训，保障实施效果。为实现“法之必行”，法规批准后、规章审议通过后，联合召开新闻发布会，介绍法规规章制定背景、立法意图、主要内容等情况，通报实施工作安排。及时组织开展执法培训，安排主办人到实施机关宣讲，对法规规章进行解读释义。并通过举办电视知识竞赛，在报纸、电台、电视台、网站、微信等媒体上广泛宣传，为法规规章实施造势。同时，协调实施部门做好制定配套规定等有关准备工作，加强对实施情况的监督检查，推动法规规章真正落实、发挥作用。