政府信息公开纠纷案例解读

重庆高院近期公布的三起典型政府信息公开纠纷案例

重庆高院于5月19日对外公开发布了《2015年重庆法院行政案件司法审查报告暨行政诉讼十大案例》白皮书。下面选取了涉及申请公开利害关系人、政府信息不存在时的举证责任、当事人存在滥用诉权的情形的三个案例供了解。
 
案例一：梅某某诉重庆市永川区人力资源和社会保障局政府信息公开案
 
一、基本案情
2014年7月4日，梅某某向重庆市永川区人力资源和社会保障局（简称永川区人社局）提交了政府信息公开申请表，要求永川区人社局公开永川区2013年第三季度公开招聘事业单位永川区中医院驾驶员岗位被录取者邓某的参考资格审查资料信息。2014年7月9日，永川区人社局作出答复：按照《中华人民共和国政府信息公开条例》关于“行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的，应当书面征求第三方意见、第三方不同意公开的，不得公开”的规定，经书面征求邓某本人意见，不同意公开，故无法提供。梅某某收到该答复后不服，以永川区人社局拒绝公开相关信息为由提起诉讼，请求法院判令永川区人社局向梅某某公开利害关系人邓某的参考资格审查资料信息
二、裁判结果
重庆市永川区人民法院经审理认为，梅某某申请公开的信息涉及第三方个人隐私，第三方不同意公开的，不得公开。《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十三条规定：“行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的，应当书面征求第三方意见；第三方不同意公开的，不得公开。”针对梅某某申请的公开利害关系人邓某的参考资格审查资料的请求，永川区人社局已书面征求利害关系人意见，邓某书面回复不同意公开。永川区人社局在法定期限内已在《答复书》中进行了回复，已履行法定职责。故判决驳回梅某某的诉讼请求。
梅某某不服，提出上诉。重庆市第五中级人民法院审理认为，永川区人社局在对梅某某提起的信息公开申请中被招录者的隐私权直接与竞争权人的知情权、监督权发生冲突时，行政机关应当根据比例原则，以被招录者让渡部分个人信息的方式优先保护较大利益的知情权、监督权，政府信息的公开不应也不必以权利人的同意为前提条件。永川区人社局应明确申请的具体信息范围后，根据比例原则对邓某个人信息作有限公开。故判决撤销一审判决、撤销永川区人社局作出的不予公开答复，并责令其依法重新作出答复。
三、典型意义
本案涉及人事招录竞争者的参考资格信息是否属于个人隐私而依法豁免公开。当事人申请公开政府信息的核心是获取其请求公开的政府信息，审理重点是涉诉政府信息是否是政府信息，以及该信息是否应当公开。行政机关在接到信息公开申请后，在判断涉案信息是否应向申请人公开的过程中，一般情况下应首先对涉案中是否存在个人隐私信息以及能否进行区分“剥离”作出判断，如认为涉案信息存在个人隐私不具有“分割”公开的可操作性，则应当履行征求第三方意见的程序。本案中，竞争者参考资格信息因可能涉及第三人的个人隐私，从而导致对于个人隐私与涉及公共利益的知情权相冲突时的处理规则掌握。虽然《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十三条规定：“行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、第三方不同意公开的，不得公开”，但只有通过保障参与人事招录竞争当事人对机关、公开、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的，应当书面征求第三方意见、事业单位人事招录工作公平、事业单位的人事招录工作监督权的行使，才能确保机关、公正的实施，体现社会的公平性，故人事招录直接涉及人才资源有效利用和公共利益行政机关在政府信息公开中，当被招录者的隐私权直接与竞争权人的知情权、监督权发生冲突时，行政机关应当根据实际情况对这几种权利所保护的利益作出裁量，根据比例原则，确定是否应该或在多大程度上对被招录者隐私权的保护本案以被招录者让渡部分或全部个人信息的方式（并非个人隐私信息均当然无条件公开，应对权利人公开“需求”与被招录者“危害”进行利益衡量）优先保护较大利益的知情权、监督权，政府信息的公开不应也不必以权利人的同意为前提条件。为发挥制度效用、依法保障竞争者公平参与竞争，竞争者的知情权与监督权应该受到充分尊重，其要求公开相关政府信息的请求应当得到支持，而不能径直以申请人申请的信息属于个人隐私，第三人不同意公开为由作出不予公开信息的决定。二审判决确立的个人隐私与涉及公共利益的知情权相冲突时的处理规则，符合法律规定，具有重要意义。只有通过公众监督，才有利于提升政府的公信力，促进依法行政。
另外，行政机关具体提供被招录者的相关信息时，应注意告知当事人被招录者的个人隐私信息仅限于利害关系人知晓，不得提供与其他无关人员，避免造成个人隐私信息泄露，否则将承担相应的法律责任。
 
案例二：罗某诉重庆市彭水苗族土家族自治县地方海事处政府信息公开案
 
一、基本案情
原告罗某系某船舶的船主，该船舶在乌江流域从事航运、采砂、业务。2014年11月17日，罗某通过邮政特快专递向重庆市彭水苗族土家族自治县地方海事处（简称彭水县海事处）邮寄政府信息公开申请书，内容为：“1.公开彭水县港航管理处、主要职责、海事处的设立、内设机构和人员编制的文件。2.公开下列事故的海事调查报告、所有事故材料：其船舶在2008年5月18日、2008年9月30日的2起安全事故。”彭水县海事处未在法定期限内答复罗某。罗某提起不履行法定职责行政诉讼后，彭水县海事处作出《政府信息告知书》，主要内容为：彭水县海事处的内设机构名称、政府信息获取的方式和途径、海事调查报告、所有事故材料不存在。法院判决确认彭水县海事处未在法定期限内对罗某的政府信息公开申请进行答复违法。此后，罗某诉至法院，请求判决撤销《政府信息告知书》，判令彭水县海事处公开海事调查报告、涉及其船舶的所有事故材料。
二、裁判结果
重庆市彭水县人民法院经审理认为，《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第五条第五款规定：“被告主张政府信息不存在，原告能够提供该政府信息系由被告制作或者保存的相关线索的，可以申请人民法院调取证据。”罗某并未提供涉诉政府信息由彭水县海事处制作或保存的相关线索。罗某提供的《乌江彭水水电站断航碍航问题调查评估报告》中第33页彭水水上交通事故汇总表只是一个统计表，并不能直接证明海事调查报告等所有事故材料存在以及由彭水县海事处制作或保存，罗某亦未提交其他证据证明前述事故材料信息由彭水县海事处制作或保存。彭水县海事处已对罗某履行了法定告知义务。判决驳回罗某的诉讼请求。
罗某不服，提出上诉。重庆市第四中级人民法院经审理认为，根据《中华人民共和国内河交通事故调查处理规定》的相关规定，彭水县海事处负有对彭水县行政区域内发生的内河交通事故进行立案调查处理的职责，其在事故调查处理过程中制作或者获取的信息属于政府信息。罗某提交了其船舶发生两次事故的相关线索，而彭水县海事处告知罗某其船舶发生事故的海事调查报告、所有事故材料不存在，仅有彭水县海事处的自述，没有提供证据证明其尽到了查询、翻阅和搜索的义务，故彭水县海事处的告知行为违法。二审审理期间彭水县海事处主动撤销了《政府信息告知书》，二审法院遂判决撤销一审判决、确认彭水县海事处作出《政府信息告知书》的行政行为违法。
三、典型意义
本案涉及行政机关答复申请人政府信息不存在时的举证责任问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”行政机关答复申请人政府信息不存在的，应当就该事实承担举证责任。涉诉政府信息的制作或保存属行政机关法定职责范围的，行政机关答复政府信息不存在时应当举证证明其尽到了检索查找的义务本案中，彭水县海事处具有对彭水县内河交通事故进行调查处理的法定职责，罗某提交了其船舶发生事故的线索，彭水县海事处应当举证证明其对相关政府信息尽到了检索查找的义务，如提交有关其对立案登记簿、档案保存系统、文件登记簿、进行了查找的证据材料。彭水县海事处仅陈述政府信息不存在，未提供证据证明其尽到了检索查找义务，故不能证明涉诉政府信息不存在。部分行政机关不愿公开政府信息或怠于履行检索查找义务，即以政府信息不存在为由不予提供，但又不能举示证据予以证明或作出合理说明，本案判决对于此类案件的处理具有示范意义。
 
 
案例三：张某某诉重庆市奉节县康乐镇人民政府政府信息公开案
 
一、基本案情
张某某于2014年8月31日通过挂号信向重庆市奉节县康乐镇人民政府（简称康乐镇政府）邮寄了政府信息公开申请表，申请该政府公开其2013年公车配置情况，包括数量、行驶里程多少、归何人使用、修理费、购置时间、品牌、全年油耗多少、购置价格、型号、过路费明细清单。康乐镇政府在收到张某某提出的政府信息公开申请后，于2014年10月14日对张某某的申请进行了回复，回复内容为：“与申请人的生产生活无直接关系，按照政府信息公开相关管理办法，可以不予公开”。张某某对该回复不服，向奉节县人民政府提出行政复议申请，奉节县人民政府于2015年2月6日作出行政复议决定书，维持康乐镇政府于2014年10月14日作出的《关于张某某政府信息公开申请的回复》，张某某对该行政回复不服，遂提起本案诉讼。
在本案受理之前及本案审理过程中，张某某先后向奉节县人民法院邮寄了81件行政诉状要求立案。所邮寄的诉状中包括诉奉节县公安局49件，诉奉节县康乐镇政府27件，诉奉节县城乡建设委员会1件，诉奉节县水务局4件。其中诉奉节县公安局政府信息公开的案件，主要是申请公开其多次报警的记录、职务，变更其户籍地的法律依据、处警、出警人员信息，报警录音光盘，公安督查电话接听人员警号、出警情况、。诉奉节县康乐镇政府信息公开案件，主要是申请公开康乐镇政府普法情况、年度工作计划、党员干部违法违纪查处情况，以及奉节县康乐镇书记、镇长关于群众路线教育实践活动的个人总结、领导分管工作分工情况、计生执行、财政预算情况、违法建筑查处情况、宅基地建设审批情况、土地利用总体规划、接待来访群众情况，镇长的离任审计报告。此外，自2014年底以来，张某某向重庆市第二中级人民法院、重庆市渝北区人民法院以及奉节县人民法院提起的请求相关行政机关履行信息公开职责及信息公开行政复议职责、行政诉讼案件已受理14件。
奉节县人民法院在其相关案件审理过程中向奉节县人民政府法制办公室、行政机关调查发现，张某某自2014年8月以来已经向康乐镇政府、康乐镇政府、奉节县公安局、奉节县公安局、奉节县移民局、奉节县国土资源和房屋管理局、奉节县人民政府、奉节县规划局、奉节县城乡建设委员会、奉节县环保局、行政机关提出政府信息公开申请至少215次，提起行政复议99件。张某某仅向奉节县公安局提出各类政府信息公开的申请就达90余件，部分已经过行政复议程序和行政诉讼程序。张某某以其承包的花椒地受外界影响为由向奉节县公安局重复报警多次，其中拨打110电话报警的就达40余次，并就其每次拨打110电话的处警、出警情况分别向奉节县公安局提出信息公开申请，还要求对接警警员、出警警员以及参加行政诉讼的干警的个人身份情况予以公开。张某某向康乐镇政府提出政府信息公开申请51件，包括要求康乐镇政府公开制作关于张某某政府信息公开申请回复的工作人员的基本情况、镇政府与村民委员会签订的2005年度基本农田保护责任书、镇政府2015年的工作计划和安排、公开镇政府领导干部在抗洪救灾中每天抗洪抢险的过程、华电国际奉节电厂工程相关问题、镇政府分管信息公开工作的负责人的基本情况。另，张某某还向康乐镇政府、奉节县移民局、奉节县环保局、奉节县城乡建设委员会、奉节县规划局、单位提出各类投诉及实名举报十余次。
三、裁判结果
重庆市奉节县人民法院经审理认为，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第一条的规定，制定本条例的目的是为了“保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用”。因此，保障社会公众获取政府信息是《中华人民共和国政府信息公开条例》最主要的立法目的。而有关“依法获取政府信息”的规定，表明申请获取政府信息应当按照法律规定的条件、程序和方式进行，必须符合立法宗旨，能够实现立法目的。本案张某某向行政机关频繁申请信息公开，并向人民法院寄送了大量的行政诉状，其请求的事项存在类似或相同的情况，申请公开的内容涉及多方面，且存在要求公开行政机关相关工作人员个人信息的情况。张某某申请政府信息公开和提起诉讼的目的并非为了依法获取和了解政府信息本身，而是通过不断的、大量的申请、复议和诉讼，表达不满情绪和向政府及相关部门施加压力，以达到其承包地附着物利益补偿的最大化。张某某频繁申请信息公开的行为已经背离了《中华人民共和国政府信息公开条例》的立法目的，构成了申请权的滥用。
保障当事人的诉权与制约恶意诉讼、无理缠诉均是我国行政诉讼法应有之义。对于个别当事人基于不正当目的，反复多次提起相同的或者类似的诉讼请求，或者明知无正当理由而反复提起的诉讼，人民法院对其起诉应依法严格审查。当事人提起诉讼应具有诉的利益。张某某滥用政府信息公开申请权，在客观上并不具有信息公开诉讼应该保护的利益。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条明确规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”行政诉讼是保护公民、法人和其他组织合法权益的制度，张某某的诉讼行为已经背离了救济受侵害的合法权益这一诉讼本旨，不具有正当性。同时，张某某的起诉也违背了诚实信用原则。诚实信用原则要求当事人实施诉讼行为、行使诉讼权利必须遵守伦理道德，诚实守诺，并在不损害对方合法利益和公共利益的前提下维护自身利益。张某某的起诉明显有悖诉讼诚信的基本要求。
行政资源和司法资源的有限性，决定了行政机关和人民法院只能满足公民正当合理的行政救济和司法救济需求。张某某的行为浪费了行政资源和司法资源，严重背离了权利正当行使的本旨，有违诚实信用，超越了行使个人权利的界限。张某某在提起相关行政诉讼时，主观上滥用诉权的意图明显，属于法律所禁止的滥诉行为。根据法律的基本原则和精神，决定对张某某因滥用诉权提起的行政诉讼案件不作实体审理。对于张某某对行政机关信息公开向人民法院提起的类似的行政诉讼，该院将依据《中华人民共和国政府信息公开条例》规定进行严格审查，张某某须举证说明其申请和诉讼具有正当目的，否则将得不到法律支持。遂裁定驳回张某某的起诉。
张某某不服，提出上诉。重庆市第二中级人民法院经审理，裁定驳回上诉，维持原判。
四、典型意义
本案裁判的典型意义在于，对形式上符合法定条件的信息公开案件的起诉，如果人民法院查明当事人存在滥用诉权的情形，可以径直裁定驳回起诉人民法院可以从如下方面审查当事人的起诉是否属于滥用诉权。第一，在行政程序中，申请人是否具有滥用信息公开申请权的行为围绕申请人递交的申请本身对申请权滥用行为予以界定。申请人过往的申请行为和申请目的及申请价值，对于是否构成草率或纠缠申请是有重要参考价值。这是因为申请人过往的经验已经很好印证申请人的新的申请只不过是某种申请权滥用的表现。这里既包括“定量”的分析，亦包括“定性”的分析。定量分析并不是说原告向行政机关的信息公开申请的绝对数量，而是强调要求反复多次。定性分析则是判断原告的申请是否符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第一条规定的“依法获取政府信息”的规定，具体包括申请目的是否符合立法目的并具有善意，申请权的行使方式是否正当，申请权的行使是否损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法自由和权利。第二，原告是否具有诉的利益按照诉益理论，诉的利益就是原告存在司法救济的客观需要，没有利益就没有起诉权。当事人提起诉讼的目的是维护被具体行政行为侵犯的合法权益，如果明显不存在原告主张的合法权益，原告当然无权提起诉讼。没有任何诉讼利益或者仅仅是为了通过诉讼达到宣泄情绪，攻击行政机关、目的而提起诉讼将不受保护，司法程序也没有必要对此类所谓起诉予以启动。第三，原告的起诉目的是否正当行政诉讼是为保护处于行政权力相对方的当事人合法权益而设立的裁判制度，维护其合法权益是原告起诉的正当性基础。行政诉讼不是当事人依靠主观臆想、随心所欲发泄对公权力的不满情绪的手段和渠道。现实中，原告通过信息公开之诉对行政机关甚至给法院施加压力，企图追求合法利益之外的更大利益甚至非法利益的情形比较普遍，其起诉的不当目的通过其对行政机关及法院的责骂、骚扰、刁难、行为有着直观的表现。第四，原告的起诉是否有悖于诚实信用原则民事诉讼法第十三条规定，民事诉讼应当遵循诚实信用的原则。根据现行规定，人民法院审理行政案件，可以参照民事诉讼的有关规定。诚实信用原则要求诉讼当事人在实施诉讼行为，行使诉讼权利时必须遵守社会伦理道德，诚实守诺，在不损害对方利益和社会利益的前提下追求自己的利益。这一原则从根本上排斥欺诈、盲目、重复、泄愤、琐碎性质的起诉。如果原告所提起诉讼存在理由高度雷同，已经获取所申请政府信息但仍坚持提起诉讼，即可认定为违背诚实信用原则。以上四个方面实质上是从不同角度界定了信息公开案件原告滥用诉权的构成，本案的裁判对滥用诉权的认定提供了一条可资借鉴的审判思路。