践行土地增减挂钩政策推进新型城镇化建设

自2006年开始，天津市以东丽区华明镇为首批试点，开展以宅基地换房建设示范小城镇，得到了国家发改委、国土资源部大力支持。借助国土部挂钩试点政策，东丽区分4个批次开展示范小城镇建设，规划建设华明、金钟、新立、军粮城一期、军粮城二期5个小城镇，规划总面积925万平方米，总投资670亿元，涉及67个村18.5万农民，目前已全部开工，累计建成530万平方米，33个村11.6万农民迁入小城镇。促进了耕地保护和土地集约节约利用，保障了经济社会发展，探索形成了大城市近郊农村“五步走”的城镇化发展模式，取得明显成效。

一、宅基地换房的内涵

宅基地换房是天津市立足自身实际，践行土地增减挂钩政策的创新实践，即在现行法律和国家政策框架内，以不减少耕地为前提，高标准规划建设现代化、有特色、适宜产业聚集的生态宜居小城镇。农民以其宅基地，按照规定的置换标准无偿换取小城镇中的新住宅，迁入小城镇居住。农民原有的宅基地统一复耕，实现耕地总量不变、质量不减、占补平衡。新建小城镇除了农民住宅外，还规划出一块可供出让开发的土地，用土地出让收入平衡小城镇建设资金，做到政府不拨钱、百姓不掏钱。以华明镇为例，项目共借用建设用地周转指标427公顷，已通过宅基地复垦全部归还；小城镇总投资近50亿元，已通过土地出让收入全部还清。不仅坚守了耕地保护红线，又盘活了农村存量建设用地，***了小城镇建设资金制约，实现土地资金“两个平衡”。

二、宅基地换房工作基础

除土地增减挂钩政策外，东丽区开展宅基地换房具有3个客观基础：一是区位基础。东丽区位于天津中心城区与滨海新区核心区之间，区域位置优越，土地级差效应明显，增值潜力较大。二是产业基础。东丽区是天津市工业东移和滨海新区西扩项目的主要承接区，产业聚集态势强劲，发展前景广阔。三是群众基础。东丽区农民人均耕地少，土地依附性弱，在就业构成、生活方式和文化观念等方面更接近城市居民，对城镇化愿望强烈。

三、主要做法和经验

东丽区践行土地增减挂钩政策，推进新型城镇化建设的基本做法可以归纳为“五步走”：

第一步，以“宅基地换房”***土地资金制约

东丽区遵循“承包责任制不变，可耕种土地不减，尊重农民自愿，以宅基地换房”26字方针，按照挂钩项目建设时序分批次申请土地周转指标，对指标实施总量控制、封闭运行、定期考核、到期归还，确保耕地总量动态平衡，实现良性发展。具体操作共分8个步骤：一是区政府编制总体规划，报市政府审批；二是组建投融资机构，负责小城镇建设开发；三是市政府国土管理部门下达土地挂钩周转指标；四是村民提出宅基地换房申请，并与村委会签订换房协议；五是村委会与街道办事处签订换房协议；六是街道办事处与小城镇投融资机构签订总体换房协议；七是小城镇农民住宅建成后，街道办事处按照区政府审议通过的分房办法进行分配；八是农民搬迁后对原宅基地整理复垦，归还土地挂钩周转指标。以宅基地换房重在一个“换”字，换来了土地集约利用，换来了农民生产生活方式转变，换来了农民收入提高，换来了城镇发展新空间。粗略估算，通过宅基地换房，东丽区盘活农村存量建设用地4万余亩，其中，增加了2.4万亩建设用地进行出让开发，保障了项目落地，拓展了城镇发展空间。

第二步，以“三区联动”促进农民就业增收

东丽区的城镇化既解决“人往哪里去”的问题，又关心农民就业增收和切身利益。在小城镇规划建设中留有二、三产业发展用地，利用集约出的土地指标和复垦出的土地，紧邻小城镇安置区建设示范工业园区和农业产业园区，使农民居住在社区、工作在园区，实现“三区”联动发展。促进了第一产业向二、三产业转移，实现了就地就近转移就业，提高了农民收入，增加了财政来源，保障了小城镇可持续发展。截至目前，东丽区95%的还迁农民能够就业获得薪金收入，农民人均可支配收入为2006年的2.6倍，成为全国首批转移农村劳动力就业示范区。

第三步，以“三改一化”提升农民待遇保障

在“三区联动”的基础上，东丽区通过以“农改非”、“村改居”、“集体经济改股份制经济”为主要内容的“三改一化”改革，实现了集体资产确权量化和农民身份转变，使农民在原有待遇基础上增加了就业、医疗、养老保障等市民待遇，成为拥有薪金、租金、股金、保障金的“四金”农民，真正实现“安居乐业有保障”。目前，东丽区109个村中已有101个村12万农民纳入征地养老保障，全部参加城乡居民医保，保障水平处于全市前列。

第四步，以“村镇银行”创新农村金融改革

建设村镇银行，是东丽区统筹城乡发展、盘活农村资源资产、实现农民资产保值增值的又一项重要举措。华明村镇银行于2012年5月正式成立，成为天津市首家吸纳民间资本的村镇银行，截至目前，营业网点实现东丽区街镇全覆盖，吸纳存款规模达到60亿元。华明村镇银行扎根农村、服务小微、信贷措施灵活、服务方便快捷，赋予农民更多金融话语权，对于激活“草根经济”、促进就业保障和社会稳定具有重要意义。

第五步，以“智慧城市”引领城市治理现代化

东丽区把握“互联网+”发展潮流，探索“互联网+城市运行”模式，依托“智慧华明”现有的智慧政务、智慧健康、智慧安全等项目基础，积极拓展适合区域发展的智慧教育、智慧社区、智慧环保、智慧供暖等智能项目，不断提升城市管理服务效能、优化资源配置效率，努力实现城市治理体系和治理能力现代化。

四、主要体会

（一）坚持以人为本，保障群众利益。城镇化必须以人为核心，把群众利益放在第一位。要带着深厚感情为农民办事，农民不同意、不高兴、不满意的事情坚决不做。宅基地换房，前期要落实好群众工作，严格落实农民100%参与讨论、95%支持、5%不反对的硬性指标；中期要高水平规划建设，严格实施三级监管，确保高标准施工，打造放心工程；后期要高效能管理，处处为群众着想，实施物业补贴“三年退坡”政策，为群众生活转变留足过渡时间，把好事办好。

（二）坚持政府主导，深化市场运作。宅基地换房模式下的城镇化建设，政府必须发挥主导作用，特别是在编制规划、制定政策措施、确定标准规范、做好群众工作等方面要把好关，负好责，完全交给市场是行不通的。同时，应当在政府的主导下，充分发挥市场配置资源的作用，在投融资建设、土地出让、后期物业养管队伍选择等方面实施市场化运作，提高资源配置效率。

（三）坚持依法依规，严格执行政策。要把城镇化所有工作置于法律框架之内，做到有法可依，规范运作。宅基地换房是涵盖土地增减挂钩、征收补偿、投资融资等一系列行政法律关系和民事法律关系的综合，是在现有法律框架内，对我国土地流转制度和小城镇建设制度的改革创新，必须在总体制度和实践操作上具备严格合法性。