关于深圳市罗湖区政府合同监督管理办法的解读

　　文件链接：深圳市罗湖区人民政府关于印发深圳市罗湖区政府合同监督管理办法的通知

　　为进一步加强我区政府合同监管力度，规范我区政府合同签订履行活动，防范政府合同法律风险，根据罗湖区[2018]43号公共资源交易委员会会议暨合同监管工作会议纪要的要求和区政府相关工作安排，区法制办起草了《深圳市罗湖区政府合同监督管理办法》，现已经区政府同意并正式印发。现就有关情况说明如下：

　　一、《办法》的监管创新要点

　　一是明确绝大多数政府合同纳入备案登记的范围。即以合同备案系统为载体，除五万元以下的采购类合同外，其他所有政府合同均需在备案系统上进行电子备案。备案后自动生成备案号。合同备案号作为国库支付中心支付合同费用等相关部门办理合同有关事务的必要依据。除了电子备案，《办法》要求合同承办部门还应提交一份完整纸质合同文本以供备案留存，由区财政局负责收取纸质备案文本。

　　二是确立重点监管合同制度。《办法》将几类影响较大、风险较高的政府合同确立为重点监管合同，包括：1.标的1000万元以上的合同；2.涉及政府物业等国有资产使用处置行为的合同；3.在城市更新、棚户区改造、招商引资等活动中签订的监管协议；4. 其他区政府要求重点监管的合同。《办法》规定重点监管合同在经承办部门内部审查之后应当提交区法制机构进行合法性审查。

　　三是建立合同承办人及合同管理员制度。《办法》要求每一份政府合同均指定合同承办人，承办人承担所承办合同的具体管理事务。承办部门指定一名以上合同管理员，负责承办部门管理合同档案及信息维护统计等行政性事务。通过设置承办人和合同管理员的方式，使合同管理责任落实到个人。

　　四是制订了可通用的合法性审查意见表。合法性审查意见表根据本办法的相关规定列明了27个格式化的审查要素，有助于统一审查标准，提高各承办部门的工作效率；同时有助于提高各部门对政府合同必备条款的理解，提高合同签订的合规性。

　　五是将国有企事业单位合同纳入监管。《办法》规定非区财政全额拨款的区属国有事业单位（如医院等）、区属国有企业等国有企事业单位签订的合同应当在备案登记系统中备案留痕，但除备案以外的监管职责赋予其主管部门履行。

　　六是完善履约监管机制。《办法》规定合同承办部门应当在每个合同进度节点经过后在备案管理系统上填报履约信息。同时，合同承办部门应分别于每年度的7月20日、1月20日前对本部门该半年度和该年度的合同签订履约情况形成书面报告上传至合同备案系统。另外，《办法》明确审计机构每年抽取一定比例数量的政府合同开展审计监督。

　　二、《办法》的主要内容

　　《办法》共计九章78条，包括总则、合同的承办部门、签订前的准备、合同的签订、履行和备案、合同争议的处理、合同的档案管理、国有企事业单位合同管理、监督检查和附则。主要内容如下：

　　（一）第一章规定了政府合同监管的基本规定、相关概念和适用范围

　　一是明确政府合同主体范围，凡是区财政全额拨款的预算单位签订的合同，都属于本办法适用范围。《办法》明确列举区政府、区政府直属机构、财政全额拨款的区属事业单位（含学校等机构）、街道办事处四类主要政府合同签订主体。同时，对于不属于政府合同签订主体的国有企事业单位，《办法》第七章对其签订合同的管理问题予以专门规定。二是明确政府合同的类型。《办法》列举了常见的政府合同类型，比如涉及财政资金使用的合同、涉及城市更新和棚户区改造的监管协议等合同，同时排除了行政机关之间签订的合同以及政府合同主体签订的劳动人事类合同。三是规定重点监管合同的范围。《办法》将涉及标的达人民币1000万元的、涉及政府合同签订主体重大履职行为合同等四类政府合同纳入重点监管合同的范围。

　　（二）第二章规定合同承办部门主体责任和内部管理机制

　　一是明确承办部门主体职责。《办法》强调承办部门的主体责任，规定承办部门负责合同的前期准备、拟定、审查、备案、履行、争议解决等政府合同全过程事务。

　　二是明确承办部门内控架构。为落实主体责任，《办法》确立了相应控制机制。如指定合同管理员，负责本部门政府合同管理的综合行政工作；指定合同承办人，对政府合同签订履行事宜承担具体承办、***落实、协调履行等具体管理事务; 建立内部合法性审查机制，由法制科室或外聘法律顾问承担本部门承办合同的合法性审查工作。

　　（三）第三章规范了政府合同签约流程

　　《办法》规定了承办单位合同签订的流程，对磋商和谈判、文本起草、合法性审查三个主要程序进行了具体规定。其中，《办法》将合法性审查视为关键的内控环节，强化合法性审查对合同签订的事前监督作用。《办法》第三章第三节明确所有政府合同均应当提交合法性审查，且定稿合同必须取得书面审查意见方可签订，区政府名义签订的合同和重点监管合同还应当经过区法制机构的审查。同时，我们制定了《合法性审查意见表》作为《办法》***，统一了合法性审查意见的格式。

　　（四）第四章规定了政府合同签订、履行并备案登记的基本制度

　　一是明确备案登记基本规则。除了不超过五万元的采购类合同，《办法》要求其他所有已签订的政府合同于签订后十个工作日内在系统中进行备案登记，并统一编号。备案时应上传合同原件扫描件，录入合同基本信息，包括主要内容、涉及金额、进度节点安排、承办人信息等。同时，备案登记并非“一备了之”，而是闭环监管机制环节之一和合同信息化管理的开始端，在后续履行过程中承办部门应不断更新合同履约进展信息。同时，《办法》还要求承办部门在电子备案登记后，向区财政机构提交一份完整的纸质合同文本以备留存。

　　二是明确备案登记对合同事务办理的前置性效力。《办法》第五十二条规定区财政局、国库支付中心等有关部门处理涉及政府合同的事务时，应当审查政府合同备案登记状态。未履行备案登记义务的，有关部门应当报告领导小组办公室，并暂停相关事务的处理。

　　三是确立履约评价制度，对合同对方当事人进行履约监管。《办法》第五十八条规定承办部门应当及时对合同对方当事人履约、诚信行为进行履约评价。根据履约评价结果的优劣，可以增加或调减合同对方当事人签订政府合同的机会。

　　四是确立履约信息报送制度，承办部门进行自我监管。《办法》要求承办部门报送进度信息，是指合同各个进度节点经过后三个工作日内应如实报送该节点履行情况信息，直至合同承办事务终止。履行过程中出现对方违约、预期违约、可能丧失履约能力等情形时，承办部门应在情形发生之日起3个工作日内填报相关信息，以便及时应对。《办法》要求承办部门提交定期报告，由承办部门对本部门一定时期内所有合同签订履行情况进行汇总，上传至合同备案系统，定期报告分为半年报和年报。定期报告内容包括本部门承办合同数量等基本情况、对方当事人履约情况说明、合同履约异常情况及应对措施的说明等内容。年度报告还应当对合同管理制度贯彻落实情况进行说明。

　　（五）第五章规范了政府合同争议处理行为

　　《办法》对争议处理的责任分配、处理步骤进行了基本规定，同时第六十六条规定承办部门不得在调解、诉讼等争议处理活动中擅自放弃属于政府一方享有的合法权益。

　　（六）第六章明确了政府合同档案管理基本制度

　　《办法》要求合同承办部门应指定专门机构或专人负责妥善保管合同订立及履行过程中产生的全部原始文件档案资料。涉及人员变动的，相关人员要办理移交手续方可离任。

　　（七）第七章确立了国有企事业单位合同监管的基本制度

　　《办法》明确将国有企事业单位合同纳入监管范围，规定相关主体参照本办法有关政府合同的监管规定开展合同管理工作，且其主管部门履行对下属国有企事业单位的监督管理职责。同时，为确保一定监管效果，《办法》要求国有企事业单位合同应当统一备案登记。

　　（八）第八章确立政府合同管理的外部监督检查机制

　　一是领导小组统筹相关部门通过调阅政府合同的档案和相关资料、抽查合同管理制度落实情况等方式，监督检查政府合同管理制度落实情况。二是区审计机构每年按一定比例抽取重点监管政府合同、非重点监管政府合同和国有企事业单位合同，开展履约情况审计检查。同时，《办法》还规定了政府合同管理的有关法律责任。

　　（九）第九章确定了《办法》的有效期和解释机构

　　根据《深圳市行政机关规范性文件管理规定》，规范性文件的有效期自施行之日起不超过5年。《办法》的有效期为5年，符合上述规定。

　　三、对相关条款的说明

　　（一）关于《办法》第十九条

　　《办法》第十九条规定：“合同承办部门应在签订合同前就合同项目进行可行性调查论证，并重点对合同对方当事人资质、资产、信用、履约能力等情况进行必要的调查，并收集、整理有关资料，必要时提出调查评价报告。”该条款中的“资质、资产、信用、履约能力”为不完全列举，具体考察合同对方哪方面的信息，可以结合合同目的、对合同对方当事人的要求具体确定。其中，对于签约主体资质等级的判断，应审查其相关的资质证书，以确定其是否合法、有效及是否在合法的范围之内从事经营活动；对签约主体的资产调查包括合同对方当事人的注册资本、资产情况、负债情况的调查，确保对方的财产状况能够与交易标的相匹配；对签约主体的信用调查主要调查其经营状况是否正常，是否能满足履行合同项目的条件，合同标的是否存在争议或者被司法行政机关依法查封、扣押、冻结等，同时需要注意了解对方的经营历史、客户评价等商业信誉情况；履约能力主要包括支付能力和生产能力两方面的内容，在审查支付能力时，主要审查对方当事人的注册资本、资金来源、银行存款、交款能力等情况；在审查生产能力时，主要审查对方当事人的生产能力、生产规模、技术水平、产品质量、交货能力等情况。

　　上述调查工作的形式、深度与谨慎程度，可根据合同重要性、金额大小等要素，由合同承办部门自行决定。

　　（二）关于《办法》第二十条

　　《办法》第二十条第二款规定：“谈判人员或者谈判工作小组应在授权范围内与合同对方当事人进行磋商，并记录与合同对方当事人协商、议定合同条款的情况，形成谈判备忘录。必要时，合同双方应在谈判备忘录上签字确认”。此条款中提及的谈判备忘录记载的要素一般应包括合同项目名称、谈判时间、谈判地点、谈判双方主体信息、谈判内容等。其中谈判内容包括：合同标的、合同价款或者报酬、合同质量要求、合同期限、双方权利义务、违约责任、争议解决方式等。需要说明的是，谈判备忘录不是签订政府合同的强制性要素。

　　（三）关于《办法》第二十六条

　　《办法》第二十六条规定了合同文本一般应包括的内容。需要说明的是，该条款只是建议性地规定合同一般需要具备的内容，供合同当事人在订立合同过程中参照。各单位可结合合同项目实际情况，对《办法》第二十六条规定的文本内容予以选择性适用。

　　（四）关于《办法》第三十五条

　　《办法》第三十五条第一款规定：“政府合同期限最长不超过五年，确需超过五年的，应报主管区领导签字批准。”这一条款针对的是对合同期限有明确约定的情况，在不明确设定合同履行期限更有利于政府方利益的前提下，合同可以不明确约定履行期限。另外，对于履行期限少于六个月的政府合同，确需延续履行期限的，应结合实际情况在合同履行期限届满前至少30日提出。