要管得住更要通得畅也谈用足用好用活横琴通关政策

未来横琴新区的“二线”既不会走过去特区“二线”的老路，也不可能照搬目前类似珠海保税区、珠澳工业园的模式。未来横琴新区的“二线”口岸既要管得住，又要使来往横琴与内地的人流、物流“通得畅”，这是一个很有难度的课题。

6月22日，海关总署出台了《关于支持横琴新区开放开发的意见》（以下简称《意见》），这是继《***关于横琴开发有关政策的批复》（以下简称《批复》）之后，由中央部委层面出台的第一个落实***《批复》精神，支持横琴开放开发的正式文件，意义非常重大，体现了海关总署支持横琴开放开发政策的坚定决心。6月26日，海关总署、广东省、珠海市方面召开了面向中央和地方新闻媒体的新闻发布会，对海关总署的《意见》的出台背景和主要精神进行了宣传。目前，各界反应十分热烈，珠海市有关方面也表示了将对海关总署的《意见》进行深入细致的、认真的研究，把这些政策用足用好用活。那么，作为横琴开发的主体，珠海方面如何用足用好用活这些政策呢？由于海关总署的《意见》内涵相当丰富，笔者将对其中一个重点——二线管理的海关政策实施后对横琴新区的影响进行梳理，并提出值得有关方面注意的几个问题。

首先，是横琴二线的管理问题。这是珠海各界，特别是横琴方面极为关注的问题。

根据海关总署《意见》第二条规定：支持加快横琴二线建设。在横琴岛与内地之间增设特殊口岸区域监管线，按照“人货分离、分类管理”原则，科学规划和合理布局横琴大桥和深井两个二线通道的功能定位，在深井通道未建成之前，支持现有的横琴大桥通道按客货两用通道建设。珠海方面也表示二线口岸的建设现在正在紧锣密鼓地进行。很明显，在进出横琴与内地的通道之间要设立口岸，进行监管，但如何监管，仍然是有关方面需要研究的问题。说到“二线”，大家以为只有未来的横琴新区才有这种监管线。其实，珠海早就有了，珠海保税区、珠澳工业园区进出珠海卡口就是海关特殊监管区意义上的“二线”。可以想见，如果横琴新区真的实行类似目前的“二线”监管模式的话，对横琴新区正在发展的旅游业、对横琴居民与内地的往来将会造成一定的影响。再早一点的特区“二线”其实就是海关对于经济特区的监管“二线”。目前来看，当初的特区“二线”因为成为阻碍内地与特区交流的通道而为人诟病，最后走向废黜的命运。所以，未来横琴新区的“二线”既不会走过去特区“二线”的老路，也不可能照搬目前类似珠海保税区、珠澳工业园的模式。未来横琴新区的“二线”口岸既要管得住，又要使来往横琴与内地的人流、物流“通得畅”，这是一个很有难度的课题，***的《批复》中所指的“创新”通关制度，就是这个意思。完全封关，监管职责全部由海关负责，这是最稳妥的做法，但对珠海方面规划将横琴新区打造成粤港澳区域商务服务基地、建设与港澳配套的国际知名旅游度假基地、建设珠江口西岸区域科教研发平台的影响是不言而喻的，目前为止，国内103个海关特殊监管区全部实行的是封关运作，其内部也仅仅发展成为集生产加工物流一体的工业基地而已；如果不封关，珠海方面应当提供一整套协助海关在横琴内部实行严密监管的措施，确保二线能管住不失控。所以，珠海方面要为设立二线关创造条件，但目标不能是封关自闭。在这方面，横琴新区要研究提出如何采取措施，保证港澳的物流、人流到横琴来了以后可以动态控制的问题。

其次，实行电子围网和电子联网后，会不会增加来往横琴旅游消费人群出行负担和在横琴新区企业的管理成本问题。

海关总署在横琴新区的一个重要创新是不实施物理隔离，而是用电子隔离，具体体现在两个网，一个是电子围网，一个是电子联网。这就意味着，所有来往横琴新区的人流（不论你出不出边境）要与海关做好交流电子数据的准备工作（可能是办理包含海关监管数据的电子卡），所有驻横琴新区的企业（不论是否从事外贸）都要与海关进行联网，以利于海关管理。这样，珠海方面就要考虑为来往横琴新区人员——电子数据的建档工作，企业要为与海关联网设备的采购和人员的培训的投入，而且随之而来的横琴新区管理人员的培训和制度的宣传教育工作都需要大量的资金投入，如果这个问题解决不好，就会使横琴新区的往来人员和企业在没享受实质的优惠政策之“利”前反受手续繁琐、成本增加之“害”。手续是否简便，交易成本是否可以控制往往是企业家更为关注的问题，因为税收成本毕竟是透明的，可以控制的。珠海方面要考虑如何为人员往来横琴和企业适应海关联网监管要求提供便利，在横琴新区内培植熟悉海关业务和具有良好服务精神的社会组织显得尤为迫切。否则，简单地圈地之后吓跑了企业和旅游者也不是有关方面愿意看到的。

其实，珠海作为横琴开发的主体，其权利义务是完全一致的，你在享受中央的优惠政策的权利，你就必须承担接受有关方面监管的义务。所以，珠海方面应当从等、靠、要中央优惠政策的角色中转变过来，有关人员要尽快熟悉海关的监管规则。这就好比打桥牌一样，你首先要有一套好牌，你的制度和管理人员素质（不仅仅是硬件建设）要能适应横琴特殊监管区的需要，你能保证即使海关不封关，我也能协助海关把横琴内部的事情管理好；其次，你应该根据横琴的规划来订约，主动参与到中央政策的互动中来，中央开叫时，你可以根据你手中的牌型适时地争叫、加倍，当然你也可以喊“PASS”（其实就是用足用好用活中央政策），其目的当然是让牌局朝着最有利于横琴开放开发的方面发展，这需要牌局参与者对规则的共识和叫牌、出牌的智慧。