关于珠海市2018年度市本级预算执行和其他财政收支的审计工作报告

——2019年7月30日在珠海市第九届人民代表大会常务委员会第二十二次会议上

主任，各位副主任、秘书长，各位委员：

　　受市人民政府委托，现向市人大常委会报告2018年度珠海市本级预算执行和其他财政收支的审计情况，请予审议。

　　去年以来，市审计局坚持以***新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神，全面贯彻******对广东工作、对审计工作的***和***批示精神，认真落实市委八届五次、六次全会精神，积极推进审计全覆盖，加大对***、省委和市委重大政策措施落实，经济社会运行风险隐患以及重点资金和项目审计力度，组织实施2018年度市本级预算执行和其他财政收支情况审计，努力发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用，奋力为珠海经济特区“二次创业”加快发展提供坚实的审计保障。

　　审计结果表明，2018年市本级预算执行情况总体良好。各级各部门在市委、市政府的坚强领导下，积极应对复杂形势，认真执行市九届人大五次会议批准的财政预算和市人大常委会批准的预算调整方案，坚持稳中求进工作总基调，统筹做好稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险各项工作，确保经济社会保持平稳健康运行，奋力推动珠海经济特区“二次创业”加快发展。

　　——财政支出结构进一步优化。积极应对经济下行压力，统筹推进重点工作，支出安排坚持“有保有压”原则，即：保障经济稳增长、创新驱动、重大项目投资、惠民生等重点支出，压缩一般性支出，不断增强公共财政的导向性和普惠性。2018年市直“三公”经费下降4.8%，全市完成基本公共服务支出259.24亿元，占一般公共预算支出的45.3%。

　　——预算管理改革进一步深化。制订《关于深化市级预算编制执行监督管理改革的意见》，明确财政部门和业务主管部门在预算编制、监督及执行环节权责关系，从细化预算编制、强化预算监督、严格预算执行、加强和规范市级财政专项资金管理等方面入手，全口径加强预算管理，大力推进预算管理改革。

　　——审计查出问题整改进一步落实。市审计局全面贯彻落实市委《关于改进审计查出突出问题整改情况向人大常委会报告机制的实施意见》，按项逐条***检查整改情况。各区各部门扎实推进审计查出问题整改工作，进一步强化预算执行和财政支出管理与监督。截至2019年6月，被审计单位已完成审计查出问题整改298个，落实整改金额12.35亿元，推动被审计单位建章立制86项。

　　一、财政管理审计情况

　　（一）市直财政管理及决算草案审计。

　　重点审计了市财政局及主管部门组织的市直预算执行和编制决算草案情况。市直决算草案反映：2018年，市直一般公共预算总收入332.30亿元、总支出326.18亿元，收支相抵结转6.12亿元（其中国债转贷资金结余0.15亿元）；市直政府性基金总收入241.21亿元、总支出240.37亿元，收支相抵结转结余0.84亿元；国有资本经营预算总收入11.60亿元，总支出11.58亿元，收支相抵结转176万元；社会保险基金预算总收入86.26亿元，总支出74.32亿元，收支相抵当年结余11.94亿元，年底滚存结余102.18亿元。审计结果表明，市直财政收支管理较为规范，决算报表基本真实反映了2018年度珠海市直财政收支情况。审计发现的主要问题是：

　　1.部分财政资金闲置。一是部分上级专项转移支付资金闲置。2018年底珠海市结存中央及省级财政转移支付资金99795.22万元。审计重点抽查36项结存资金共60195.33万元，其中9项资金30774.54万元因市主管部门工作不到位、资金分配不及时、项目推进慢，导致资金未及时发挥效益。二是财政存量资金未及时清理盘活。2016年清理缴入国库的财政专户资金和部门存量资金，截至2018年底仍有30834.22万元未使用。非税收入专户以前年度政府住房基金收入202.36万元至2018年底未清理缴入国库。三是部分政府债券资金闲置。2018年，我市新增债券总额105亿元，由于项目前期准备不足、项目进展较慢，新增债券资金安排的2个项目至2019年3月底仍有5亿元未实际使用。

　　2.专项资金绩效管理不到位。一是财政信息化系统监控专项资金绩效功能不完善。市财政专项资金管理平台业务覆盖不全、资金审批和拨付数据不齐，专项资金全面统计和监督评价目标未能实现。同一专项转移支付资金在市、区、镇财政信息系统中难以匹配，无法及时有效追踪、监管资金的分配和实际使用情况。二是部分资金绩效目标未量化,绩效自评不严格。审计抽查的3项专项资金2018年预算23581.61万元，均未设定具体可量化的绩效指标；1项资金未开展绩效评价；1项资金绩效自评内容未能真实、准确地反映实际情况。

　　3.国有资产和权益反映不完整。2018年我市从省专项资金中安排6200万元入股企业，未作为股权投资反映。延伸调查发现，市财政2016至2017年共安排产业资金32130万元入股4家企业，也未作股权投资反映。

　　4.社会保险基金2018年度应收未收7670万元。

　　（二）非建制区预算执行和其他财政收支情况审计。

　　组织对高新区2018年度预算执行和其他财政收支情况进行审计。总体来看，高新区进一步健全财政预算管理机制，社会民生服务得到有力改善，预算执行总体情况良好。审计发现的主要问题是：

　　1.部分民生项目资金闲置。2018年高新区十件民生实事涉及19项具体事项，截至2018年底有4项具体事项未完成，未完成事项涉及闲置预算资金4916万元；部分医疗设备采购预算未按规定时间和程序编制，预算资金当年闲置1800万元；公办学校校园文化建设项目推进缓慢，预算资金当年闲置***6.8万元。

　　2.政府投资项目缺乏有效预算。高新区2018年政府投资项目预算未按政府投资项目计划编制，政府投资预算未细化到具体项目，对1000万元以下的项目进度未进行有效考核。2018年政府投资项目年度预算29.19亿元，实际支出17.67亿元，预算执行率为60.5%。审计抽查的19个工程项目计划安排3.16亿元，实际拨付709万元，执行率仅为2.3%；另有17个工程项目超计划拨款共3.22亿元，政府投资项目预算管理不规范。

　　二、部门预算执行和其他财政收支审计情况

　　组织对市直部门2018年度的预算执行情况进行审计调查，结果表明，市本级各预算单位能进一步重视项目资金绩效，提高预算执行效率和资金使用效益，“三公”经费呈下降趋势。审计发现的主要问题是：

　　（一）部分非税收入未征缴。1个单位未按规定征收人防工程易地建设费、物业专项维修资金共9506.43万元。1个单位未按规定将资产处置和租金收入596.61万元上缴市财政。

　　（二）部分预算单位对项目支出审核把关不严。抽查发现：有的单位对购买服务支出的真实性和支出标准的合理性审核把关不严，部分费用单价比市场调查价高出近一倍。有的单位补助发放审核把关不严，多付补助11.10万元。

　　（三）部分单位资产账实不符。7个单位的37项不动产未在会计账和财政资产管理平台登记（其中17 宗房产涉及建筑面积9565.7平方米，20宗未登记面积）。

　　（四）部分政府采购和工程招标不规范。2个单位的3个项目设置排他性条款，限制和排斥潜在投标人或投标人；1个单位将应招标的维修项目分拆为7个项目，直接委托给两家公司施工，合计支付金额154.62万元；1个单位的服务采购项目存在事后补办手续问题，合同金额86万元。

　　三、重点资金绩效审计情况

　　（一）重大研发机构扶持资金方面。

　　2014至2018年，市政府与国内高等院校、科研院所、科技企业合作成立了9个重大研发机构，其中6个机构合作协议已明确市、区两级需投入财政扶持资金共13.04亿元（市级8.42亿元、区级4.62亿元），3个暂未明确扶持资金总额。截至2018年底，我市预算安排累计6.84亿元，实际拨付5.71亿元，各研发机构实际使用2.58亿元。审计发现的主要问题是：

　　1.合作协议对研发机构的责任义务约束性不强，后续监管不足。9个重大研发机构中，8个机构目前的建设投入和运营成本由市（区）政府承担，由合作方派人负责管理运作，合作协议对院校、科研院所等仅作框架性要求，对其义务和责任约定不明晰。截至2018年底，主管部门对研发机构项目资金绩效缺乏有效监管。

　　2.部分机构项目进展缓慢，资金沉淀。3家研究院项目未按计划完成，财政累计拨款27033.32万元，实际仅使用5487.86万元，结余21545.46万元。

　　3.研发机构目前绩效不理想。审计延伸调查项目绩效发现：2个已成立3年的研发机构尚未开展实质性的研发工作，对外合作项目及投资公司仍无成果。3个研发机构绩效目标未按期完成。大部分研发机构研发成果和为企业提供技术服务都较少，目前尚无具有一定规模效益的产业化项目在珠海落地。

　　（二）就业、创业、人才专项资金方面。

　　在部门预算执行审计和经济责任审计中，抽查了部分专项资金的绩效情况。审计发现的主要问题是：

　　1.创业培训专项资金管理不到位，绩效不明显。我市对创业培训人员按照创业培训合格证书的等级实施400元至1000元的人均补贴标准，补贴资金直接支付至创业培训机构。一是存在重复培训、重复补贴问题。1735人重复取得同一证书，有1人5年均取得同一证书。二是接受创业培训的就业、创业比例低。2012至2018年度获得创业培训合格证书的30178人，仅有692人在我市创办了企业，占培训总人数的2.29%；2018年12月在我市缴纳医保的共计8067人，占总培训人数的26.73%。三是创业就业培训管理不规范。管理部门未建立台账对创业培训补贴人员进行统一管理，无法及时发现重复培训、重复领取补贴行为。四是财政补贴制度机制不利于培训机构组织真正具有创业意向的人群开展培训。

　　2.部分领取省创新创业资助计划项目配套资金的领军人才未完全履行合约。2016至2018年，我市补贴省领军人才共12人，每人500万元（分期拨付），至2018年底已支付3815万元。调查发现2家公司领军人才在国内工作时间未达到合约规定，1家机构的领军人才项目未按合同进度要求执行。

　　3.诺贝尔研究院项目资金后续监管不到位。主管部门未督促该院按合同约定缴纳资本金300万元，未对补助给该院的1115万元项目开展验收，部分补助项目未达到合同约定的预期目标。

　　4.人才专项资金存在分散管理情况。2个部门管理的人才专项资金存在补贴方向相近、补贴对象相同的情况，共涉及1386.95万元。

　　四、“三大攻坚战”审计情况

　　（一）防范化解重大风险攻坚战审计。

　　按照省审计厅的安排，对农合机构2017年度金融风险防控情况进行审计调查。调查结果表明，农合机构能根据防范化解系统性金融风险的工作要求，积极化解地方金融风险。审计发现的主要问题是：个别股东以自身股权在其他银行质押作担保取得贷款17000万元；13家分支机构向同一借款人发放贷款，借贷总额11123.32万元；2017年贷款余额中有10218.43万元属于“环保不良企业”；未实现“三农”贷款“两个不低于”的监管目标。

　　（二）精准脱贫攻坚战审计。

　　根据省审计厅对我市2016至2018年6月对口帮扶怒江州东西部扶贫协作资金和项目审计情况、2018年对口帮扶阳江市及茂名市精准扶贫精准脱贫***审计情况，我市认真贯彻落实中央和省的各项扶贫决策部署，积极推进精准扶贫工作，整体进展顺利。审计发现的主要问题是：

　　1.东西部扶贫协作方面。怒江州4个县区将部分扶贫协作资金直接拨付到县级使用单位，未按规定实行“县级”报账制，涉及资金3957.65万元。珠海市帮扶怒江州资金有705.12万元用于村民小组活动场所建设、制作宣传片等4个项目，未能精准用于怒江州建档立卡贫困户。截至2018年6月底，6个项目未按珠海市2017年度对口怒江州扶贫协作工作计划进度推进,进展缓慢，涉及投资额16895万元。

　　2.省内精准扶贫精准脱贫方面。6个项目未能提前采取风险防控措施，致使部分项目出现实际效益不达预期、土地丢荒、损失浪费等情况，涉及投资金额1013.15万元。1个扶贫项目合作方未按协议规定开设双方共管账户，扶贫资金投资款100万元全部通过个人账户收取。2个项目合作方以技术作价入股未进行评估，涉及金额132.66万元。3个项目未制定具体的收益分配方案、分配细则，贫困户利益得不到充分保障。1个项目投资方未进行折股量化，收益分配方案不合理，涉及金额22万元。

　　（三）污染防治攻坚战审计。

　　对2018年污水治理和餐厨垃圾分类及循环利用情况进行审计。审计结果表明，我市能够贯彻中央和省关于生态文明建设决策部署，较好履行生态环境保护责任，不断推进打好污染防治攻坚战的各项工作。审计发现的问题是：

　　1.珠海市污水处理方面。一是生活污水处理厂提标改造、建设滞后。截至2019年3月，8座生活污水处理厂未在2018年底前完成提标改造及扩建任务；“十三五”规划应建设的2座生活污水处理厂尚未开始建设。二是部分片区污水未完全收集。全市较多排水管网存在渗漏、破损、错接、漏接及淤塞等现象，市政管网雨污混流，源头上没有解决污染源截污纳管，部分片区污水管网建设滞后，污水尚未完全收集。与此同时，3个污水处理厂建设超过3年，但负荷率低于设计能力的70%。三是斗门区农村生活污水处理设施未建设或闲置。9个村居农村污水处理设施建设尚未动工；已建设的100套生活污水处理设施中30套没有通过环保验收，不能正常运营。四是排水管理体制机制改革工作推进缓慢。6个区（功能区）排水管网深度普查工作未按时完成，7个区（功能区）的排水设施尚未移交。

　　2.餐厨垃圾分类及循环利用方面。一是餐厨垃圾管理立法工作和处理设施建设推进缓慢。市政府2011年就要求相关部门尽快制定我市的餐厨垃圾管理办法，建设餐厨垃圾处理厂，确保对餐厨垃圾实施有效监管和处理。但餐厨垃圾管理办法2017年2月才正式出台，2018年4月才开展餐厨垃圾收运试点工作；餐厨垃圾处理设施投资建设模式经过5次调整，至2018年底还未动工。二是餐厨垃圾收集监管不到位。市政府关于餐厨垃圾委托有资质的专业企业外运处理的要求未落实，餐厨垃圾尚未形成规范的收运处置体系，大部分由个体商贩***收购。某废油收集公司被市环保部门查处，整治期间仍从事废弃油脂等餐厨垃圾收集工作。

　　五、重大政策落实***审计情况

　　按照省审计厅的统一部署，对我市优化营商环境、推进“放管服”改革、支持实体经济发展、创新驱动等政策措施的落实情况进行了***审计。总体上看，各相关部门认真贯彻落实国家、省和我市的重大政策措施。审计发现的主要问题是：

　　（一）推进“放管服”改革和优化营商环境方面。

　　1.交通执法部门未严格落实“监督消除违法行为”的执法工作要求，存在由当事司机自行消除超载行为，且缺少对违规车辆载重再次检测确认检测单的情况。

　　2.市公安政务服务大厅部分网上办理事项不够便利。未按相关规定要求实现户政业务的在线咨询、预约、办理、进度查询等服务。

　　3.一家供气公司审核企业用气报装平均用时为19.6个工作日，超过广东省10个工作日内完成的要求。

　　4.截至2018年底，市供水公司未按临时供水合同退回部分预装用户到期应退的临时用水保证金，累计达241.42万元。

　　（二）支持实体经济发展情况政策措施落实方面。

　　1.交通执法部门将2种应由财政承担的评审费用转嫁给申请人。

　　2.市西部医疗中心建设项目尚有工程二类费用1243.87万元未支付，其中涉及民营企业14家，金额774.18万元。3家单位未按时清退涉企保证金322.52万元。

　　3.一家供气公司收取“燃气管道市政接驳工程监管配合服务费”无收费依据，2018年共收取34宗合计25.8万元。

　　（三）创新型企业培育政策落实方面。

　　1.***家企业利用专利买卖方式，重复使用知识产权申报高新企业或进入高新企业培育库，最终有24家企业进入了高新企业培育库，37家企业被认定为高企，共涉及省市财政补助资金3449.48万元。

　　2. 3家企业申报高新企业资料的部分数据不真实，共获得省市财政补助资金285万元。

　　六、公共投资审计情况

　　组织开展了高新区后环片区城市基础设施建设等6个建设项目预算执行情况审计，对珠海市重点建设项目（斗门片区）征收补偿情况等3个项目开展专项审计调查，涉及总投资44.66亿元，查出问题金额3.44亿元。审计发现的主要问题是：

　　（一）部分项目设计论证不充分。

　　部分公共投资建设项目存在前期论证不充分、部分工程施工必要性不足、部分工程不经济造成增大项目投资或损失浪费风险等问题。2个工程实施的必要性不足，涉及造价2430.29万元；2个工程因设计方案不合理，建成后部分项目拆除重建，增加不必要的财政支出约233万元；1个工程与国家海洋局及国家林业局批复不符，投资增加1189.65万元；2个工程施工图设计乔木规格超过珠海市防灾指引标准，涉及投资935.80万元（尚未种植），加大了灾害损失风险；2个工程对回填材料选用不经济、砂资源未统筹利用。

　　（二）部分工程预算编制不准确，询价不充分。

　　6个项目预算计量计价不准确，多计预算价共3461.24万元；3个工程项目询价不充分，设备、材料价格偏高，涉及金额约1140万元；1个项目的同型号设备在不同分项目泵站预算中价格偏差较大，设备购置费用约3934.63万元。

　　（三）部分项目用地征收补偿不规范。

　　审计调查发现，部分项目用地征收补偿评估价依据不足，多计补偿金。1个项目重复计算填土工程费用，多计补偿约128.65万元。1个项目地上（建）构筑物评估方法不符合规定、搬迁费补偿与客观实际不相符，多计补偿款390万元；停产停业损失、房屋折旧等补偿未按规定计算，高估相关损失，涉及补偿款285.17万元。1个项目征收补偿后未及时清场，多支付应急搬迁补偿43.72万元。1个项目对涉及补偿金额1846.14万元的设备价值评估和补偿依据不充分，设备征收后未妥善处置。

　　（四）部分工程质量管理不到位，个别工程存在质量问题。

　　多个项目现场资料反映质量管理不规范，工程资料不完整不真实，施工质量管理和监理管控缺位，项目存在质量和投资损失风险。审计抽查某工程发现，该工程搅拌桩施工存在严重偷工减料行为，经区主管部门组织参建单位自查，初步估算偷工减料997.34万元。

　　（五）直接票决定标法实施中存在漏洞。

　　我市部分项目采用直接票决定标法确定中标单位。具体实施中存在定标规则不清晰、定标依据不充分、定标程序不合规、竞争性不强等问题，不利于降低工程成本。从已经实施的项目来看，部分直接票决定标法的中标施工单位对工程质量管理不到位，未起到择优选取中标人的作用。

　　对本报告反映的具体审计情况，市审计局已依法征求了被审计单位意见，出具审计报告；对涉嫌违法违纪问题线索，已按有关规定进行移送，2018年以来，共向市纪委监委等部门移送重大问题线索24起；对违反财经法规的问题已作出处理；对制度不完善、管理不规范的问题，已建议有关部门单位建章立制，切实加强内部管理。下一步，市审计局将督促有关部门单位（地区）认真整改落实，整改情况将按规定向市人大常委会专题报告。

　　七、审计建议

　　产生上述问题的主要原因：一是部分项目前期调研不充分，资金安排的合理性、项目实施的可行性不足；二是全面实施绩效预算管理意识不强，仍存在重资金分配、轻资金绩效的问题；三是部分单位责任意识不强、监管不到位、部门间协作不畅，项目推进缓慢。为此，审计提出如下建议：

　　（一）进一步夯实高质量发展基础，力促实体经济发展。

　　深入推进“放管服”改革，优化营商环境，充分激发各类市场主体活力。围绕我市产业布局调整要求，优化国有资本重点投资方向，完善公司法人治理结构，规范资本运作、维护资本安全、推动产业转型升级，加强对市属企业的债务风险监控，不断提升企业的“造血”功能。

　　（二）进一步优化财政资源配置，切实提升财政资金绩效。

　　强化支出政策和项目可行性研究，确保重大支出必要性、经济性、目标可行性。加快推进全面实施预算绩效管理改革，健全财政资金绩效评价指标体系，设定细化量化、合理可行的绩效目标，从设立、分配、拨付、绩效全过程加强管理，强化预算刚性约束。加强对财政资金绩效评价和结果应用，在目前国家减税降费力度及市财政增支压力加大的情况下，进一步优化支出结构，压减执行效率低和效益不明显的项目。发挥产业扶持资金的引导作用，继续探索完善财政经营性资金股权投资管理，发挥市场主体作用和财政资金杠杆作用，积极推动创新驱动发展、支持重大项目落地生根，切实推进财政资金提质增效，更好地服务粤港澳大湾区建设发展。

　　（三）进一步加大污染防治力度，防范生态环境风险。

　　加快推进污水处理厂提标改造工作及配套管网建设，全面提升污水收集水平，避免一方面污水未得到处理，另一方面污水处理设施运力闲置。市政府相关职能部门根据职责和法规要求，加强联动与协调，加大对污染源的控制，加强对重点监控企业监测、环境污染治理设施的运行监管，确保达标排放。积极推进餐厨处理设施项目建设，加强餐厨规划和处理方案的落实力度，规范餐厨垃圾回收、运输和处理，提高我市餐厨垃圾无害化资源化处理能力。

　　（四）进一步完善政府投资项目管理，提高政府投资效益。

　　加强对征拆补偿范围、补偿内容的真实性以及评估结果准确性的审查，杜绝“以谈代评”、“边谈边评”等现象，确保评估结果独立、客观、公正，避免评估“失真”对政府决策造成影响。加强对设计、造价文件合理性及经济性审查，提高投资效益。创新手段开展施工质量监督，加强对关键部位、关键环节的管控力度，加大对不诚信市场建设主体和失职渎职人员的惩处力度，破除行业潜规则，确保工程质量，防止出现政府投资的损失浪费。