巴山新居筑新梦

易地扶贫搬迁的四川巴中模式

　　近日，***组织部干部教育局、***扶贫办政策法规司和扶贫宣教中心组织编写的《脱贫攻坚新发展理念案例选》在全国公开发行，我市案例《巴山新居筑新梦易地扶贫搬迁的四川巴中模式》入选，中国农业大学教授左停对巴中的做法进行了点评。为进一步促进全市易地扶贫搬迁工作再上新台阶，坚决打赢脱贫攻这场硬仗，本报全文刊发案例及点评，以飨读者。

　　走进四川巴中市易地扶贫搬迁集中安置点，但见一栋栋青瓦白墙、人字顶的农户新居镶嵌在青山翠柏之间，绿化带、微田园、硬化路、文化活动广场等配套设施一应俱全，面貌一新的村庄呈现出一幅幅美丽的乡村画卷，让人心旷神怡、流连忘返。

　　一、背景

　　巴中位于四川东北部、川陕交界处，属秦巴山区集中连片特困地区，总面积约1.23万平方公里，总人口390万，所辖三县两区均为国家扶贫开发片区县。2010年底的摸底排查显示，全市有41.39万户、152万人长期生活在高寒山区、地质灾害隐患区和洪水淹没区的危旧（土坯）房内，生活环境、生存条件极差，旱涝、山体滑坡、泥石流等自然灾害频发，每年因灾返贫约2万人。截至2015年底，巴中仍有贫困人口31.8万，贫困发生率为10.5%。

　　实施易地扶贫搬迁，成为巴中实现全域脱贫的重要抓手。根据十三五规划，到2020年，巴中市易地扶贫搬迁将遍及全部198个乡镇、2347个村，计划搬迁10万户、37万人，搬迁规模是十二五期间的11.3倍。其中搬迁建档立卡贫困户5万余户、18万余人，占全省易地搬迁人口总数的15.6%，是全省易地扶贫搬迁任务最重的市（州）。

　　二、做法

　　1.用好政策，借地生金

　　巴中多山，丘陵、山地占辖区面积的90%。生产生活基础差，但生态优势明显，农村建设用地节约集约利用空间大。盘活土地资源，开发旅游产业，实现绿色发展，是巴中统筹城乡、脱贫攻坚的重要突破口。

　　平昌县通木村的一处田地边，贫困户王云正在采摘大南瓜，田间成排的槐树枝丫茁壮。3年前，这5亩农田还是成片的土房子。2013年，通木村898户中，住土坯房的达700多户，每家占地面积四五百平方米，但利用率不高。在整个巴中，农村宅基地存量达425.73平方千米，人均占地约198平方米。盘活闲置的土地资源，助推脱贫攻坚，巴中选择从土地破题。

　　2014年9月，为支持巴中脱贫攻坚，国土资源部为其量身推出了可在省内跨县、市开展增减挂钩等6条支持政策。指标换资金，巴中抢抓政策机遇，解决盘活土地资源的难题。

　　2016年初，成都高新区以每公顷442.5万元的价格购买巴中市300公顷增减挂钩节余指标，总金额达13.28亿元。巴中成为四川省第一个开展增减挂钩节余指标省域流转改革的市（州），也是全国第一个在省域范围内流转使用存量增减挂钩指标的地区。巴中300公顷指标中，就有通木村的19公顷，换来8400余万元资金，每户拆旧奖补，可获8万元左右建新房补助。节约的土地可种粮，也可种植经济作物。通过这一腾挪，地还是那块地，但效益已大不一样。

　　十三五时期，巴中计划完成易地扶贫搬迁总投资184.24亿元，是十二五时期的30.25倍。为了保障搬迁工程有效实施，巴中整合交通、水利、农业、畜牧、教育、卫生等项目资金，实行捆绑投入；同时，采取农民自筹、银行信贷、社会支持等方式，解决工程建设中资金不足的问题。

　　以前是外边下大雨，屋里下小雨。通江县方山村贫困户李大爷从漏雨的土坯房搬进两层小楼后感叹不已，没想到活到70多岁了，还能住进这样宽敞明亮的房子里！李大爷现在住的房子有136平方米，自己支付了2万元，其他建房子的钱来自当地农业发展银行的贷款。农发行通江支行作为四川省首家易地扶贫搬迁贷款试点机构，2015年通过政府投融资公司向该村注入贷款资金3944万元，新建农房56套，全部用于安置贫困户。

　　巴中还在全国率先探索农村廉租房，实现脱贫路上不落下一户、不落下一人。平昌县赵垭村、巴州区新庙村等地由政府投资建设廉租房，建设资金从挂钩指标的收益中解决，80平方米，每月租金40元，每平方米仅0.5元。

　　2.以人为本，科学搬迁

　　杨志甫是平昌县枫香村人，20世纪80年代中期，他建起了150平方米的土坯房。但他并不满足，下定决心要像山外的农民一样住上干净整洁的砖房。由于全村没有一条像样的道路，产业一直发展不起来。

　　挣不到钱，杨志甫修砖房的梦想一再落空，30年前的土坯房，已经成了地质灾害隐患区内的危旧房。整个村子，同样情况的还有35户。

　　针对全市仍有5.2万户贫困群众居住在高寒山区、地质灾害隐患区、洪水淹没区，安全住房问题严峻的现实，巴中及早谋划实施易地扶贫搬迁，2016年初全市向省农发行贷款40亿元，平均每个县区8亿元，用于此项工作。

　　易地搬迁是一项大工程，怎么搬？谁说了算？巴中力求精准搬迁、科学搬迁，在迁、建、管各个环节充分发挥群众主体作用。南江县燕山乡党委组织村、社党员干部深入全村各户走访调查，采取看区域环境、看扶贫成本、看房屋状况，院户评、村组评、村民大会评，乡镇初审、县区复审、市级审定的三看三评三审方式，精准确定搬迁对象，最大限度调动群众的积极性。

　　在户型设计上，充分考虑村民的生活习惯、承受能力等，确保不超标、不豪华、不闲置。如巴州区龙台村，搬迁户建房面积人均控制在25平方米内，根据每户人口数不等，规划设计了75-150平方米的多种户型。对鳏、寡、孤、独及五保对象集中建设美丽幸福院，实行三共有三独有，即共有客厅、餐厅、厨房，独有带卫生间卧室、厨位、餐位。

　　为让搬迁农户住上放心房，巴中统一编制《乡镇和村庄房屋建设技术及管理导则》《农房建设标准图案》，用以指导住房建设；在全市所有乡镇设立建管站，配备乡村规划员、建管员，确保规划、建设、管理全覆盖。项目竣工时，组织村民代表测评验收；项目建成后，制定管护制度、落实管护责任，确保建得成、管得住、用得好。　　2015年底，轰鸣的施工机械开进枫香村里，画线、挖地基、砌墙、粉刷半年过去，一座座漂亮的四合院建成，乡村道路延伸到每家每户，卫生站、健身广场、图书室等公共服务设施一应俱全。2016年6月25日，鞭炮炸得山响，杨志甫终于实现了砖房梦。

　　3.因势利导，再塑产业

　　每天一早，家住平昌县驷马水乡风景区的残疾人贺军就忙着把爆米花机、榨汁机搬到屋旁，做好营业准备，生意好的时候，他每天可以收入上千元。

　　我家五口人，原来住在后山顶上，不通公路，吃水困难，政府非常关心我们，在交通便利、风景优美的地方给我们划了宅基地，鼓励我们建新房、谋发展。如今，我依托驷马水乡吃上了旅游饭。贺军乐呵呵地说。

　　几年前，贺军所在的创举村，为四川省支持巴中革命老区发展的一个重大工业项目让地，整村搬迁到邻近的驷马河、花溪河交汇处。当地政府请来国内知名大学建筑设计院，结合该地优越的山水资源，规划建成了集特色产业园区、乡村旅游景区、农村新型社区于一体的产居综合体；500多户体现川东北民居特色的巴山新居就建在景区核心地带。焕然一新的驷马水乡，如今形成了以湿地体验、休闲度假、观光农业为特色的旅游线路和旅游产业链，2015年还成功创建为国家4A级旅游景区。

　　依托景区找生活，58户农家乐发展起来，117户农户入股成立水上玩家等旅游公司，其余农户就近入园、入企务工。借着乡村旅游的东风，原本寂寂无名的小作坊何大妈豆瓣厂，发展成了产值超千万的企业。2015年，驷马水乡户均年收入已突破6万元，搬迁农户过上了以前想都不敢想的好日子。

　　驷马水乡的新面貌，只是巴中市在易地扶贫搬迁工作推进中的一个缩影。为了让搬迁农民从此拔掉穷根、赶上全面建成小康的步伐，巴中市把促进就业增收作为搬迁工作的核心要务。

　　一方面，壮大茶叶、核桃、巴药及生态养殖主导产业，积极拓展生态旅游和休闲农业等新业态，构建绿色产业体系。在每个搬迁片区，至少引进培育1-2个具有引领性、带动性的龙头企业、专业大户、家庭农场等新型经营主体，优先把搬迁对象纳入产业链条，保证搬迁户原有土地、山林通过流转或自主经营发展产业，实现增收致富。2016年，85%的搬迁户可依托产业增收。

　　另一方面，多渠道促进就业、突出就业脱贫。针对搬迁群众个体情况，通过园区景区就业、搬迁聚居点服务岗位就业、进入城镇从事服务业、依托金融扶贫自主创业、通过技能培训劳务就业等方式，做到人人有事做、有钱赚。目前该市搬迁户中，劳动力就业率达95%以上。

　　三、启示

　　巴中市在易地扶贫搬迁工作中，统筹各种政策、资源，发挥群众主体作用，探索出一系列新模式、新办法、新机制，让贫困群众搬进新家园、过上好日子，值得各地借鉴。

　　其一，抢抓机遇，把现有政策用好用足。大规模搬迁，政策性强、牵涉面广、投入大，关键在于整合各方力量、多种资源，充分挖掘既有政策资源空间。巴中市明确开发旅游产业的发展方向，用好国土部门给予的政策试验机会，有效盘活闲置土地资源，为实施搬迁赢得了宝贵的资金支持，打开了脱贫攻坚的一个重要突破口。

　　其二，依靠群众，把民生工程办成民心工程。易地扶贫搬迁改变了贫困户的居住地，会给贫困户的生产生活带来彻底地改变。因此，在实施过程中，必须尊重搬迁对象的意愿和意见，统筹兼顾他们的生活需要和承受能力，避免给他们增添新的负担。巴中市在迁、建、管的整个过程中，注重发挥群众主体性，做到了生活改善立竿见影、生产发展有依有靠。

　　其三，系统施策，把培植产业作为根本。易地扶贫搬迁首先要解决的是环境与发展的问题，腾挪地方虽然能摆脱之前的贫困环境，但并不意味着新环境就一定能支撑新发展。巴中市因势利导，开发生态旅游和休闲农业等新业态，同时引进龙头企业、专业大户、家庭农场等新型经营主体，成功地把搬迁对象纳入绿色产业链条，使他们能够共享经济发展成果。

　　专家点评：脱贫之术

　　左停

　　易地扶贫搬迁很重要，对贫困人口的影响很大，但做好易地扶贫搬迁工作难度也很大。巴中市客观分析和正确把握贫困人口的实情和需求，尊重群众意愿、尊重群众多样化需求，把搬迁后群众的生计作为前提和中心，从而真正做到了搬得出，能致富。特别是不给贫困户新增负担的理念，值得各地学习和借鉴。（作者系中国农业大学人文与发展学院教授）