推进特区立法工作必须力补三个短板

　　1996年3月17日，八届全国人大四次会议授予汕头经济特区立法权，至今已近25年。回顾特区近25年来立法历程，特区立法有亮点（如一些立法项目是走在全省甚至全国的前列，特区立法积累了比较丰富的经验等）、有特色（如立法体现地方特色，解决了我市的一些特殊问题）、有成效（如立法在促进特区经济社会发展方面的成效比较明显），这些是特区立法的主流，但也有不足。

　　特区立法的不足，虽是特区立法的支流，但需要加以重视解决。不足主要体现在三点：一是立法创新不足。与设区的市立法权的“不抵触”原则不同，特区立法权坚持的是“遵循”原则，特区立法是有较大立法权限和广阔创新空间的，它可以根据特区改革发展的需要，对国家法律行政法规的一些具体规定进行变通创新。应该说，特区立法有创新，但创新还不够到位。二是回应需求不足。立法就是要坚持问题导向，回应社会需求，解决实际问题。特区立法有回应社会需求，但回应社会需求有时还不够敏感、及时。比如，营商环境建设问题，这几年虽有较大改善，但仍有不足。一些企业和群众反映，不想为、不敢为、不作为、慢作为、乱作为的现象仍在个别地区和单位不同程度存在。应该说，出台一部营商环境条例来推动营商环境改善的社会需求是存在的，也是迫切的。三是立法人才不足。既有立法人才数量不足需要加以充实的问题，又有立法人才能力不足需要加以提升的问题，光说一方面都是不完整的，过去往往强调的是立法人才数量不足，而忽略了在立法队伍中也存在一些同志立法能力不足的问题。

　　以上这三个不足，就是一定时期内制约特区立法的三个瓶颈和短板，推进特区立法工作，必须坚持问题导向，力补这三个短板。

　　第一，推进特区立法创新，力补立法创新不足的短板

　　首先，推进特区立法创新，就是要善用经济特区立法权。

　　与其他设区的市不同，我市享有双重立法权，即经济特区立法权和设区的市立法权，相较于设区的市立法权，经济特区立法权有着更大的立法权限和更广阔的创新空间。创新是特区立法权的题中应有之义和本质要求。国家授予特区立法权既是服从和服务于特区改革发展需要，又承载着为国家同类立法先行探路的功能，特区立法还具有试验的性质，一定意义上讲，特区立法权就是国家立法试验田。

　　其次，推进特区立法创新，必须在立法理念、项目、内容和体例等四个方面都要不断创新。

　　第一，推进立法理念的创新。理念是行为的先导，人们的思想支配着人们的行动，立法理念的创新是打头的、首要的，它涉及多方面内容，就立法与改革的关系而言，立法究竟是一味滞后于改革发展，还是引领推动改革发展？过去有一种理念，曾颇为流行，叫做“改革先行，立法确认”，强调的是立法滞后于改革，这种理念显然具有片面性。******强调“凡属重大改革都要于法有据”。贯彻***这一***精神，立法就不能一味滞后于改革发展，而要引领和推动改革发展，立法既要规范已经发生的，还要规范将要发生的。

　　第二，推进立法项目的创新。特区立法应当从汕头实际出发，坚持问题导向，回应立法需求，精选立法项目，在立法项目选择上尽可能实现与其他地区的差异化，做到“人无我有”、“人有我优”、“人优我特”。

　　第三，推进立法内容的创新。特区立法应当主动适应新时代特区改革发展的需要，旗帜鲜明地为特区改革发展鸣锣开道和保驾护航，凡是阻碍特区改革发展的思想观念必须变革，凡是束缚特区改革发展的体制机制必须破除，凡是妨碍特区改革发展的既得利益和行为模式必须改变，在涉及改革发展的有关权利与义务、职权与职责的配置方面需要“洗牌”和重新调整。

　　第四，推进立法体例的创新。特区立法不同于国家立法，在立法体例上不应追求“大而全”，而要讲究“小而精”，不应是长篇大论，而应是短小精悍。做到重在体现特色，重在突出重点，重在解决问题。如果片面追求体例、体系上的完整，反而显得立法重点不突出，针对性和实操性不强，甚至出现照抄照搬上位法的重复立法现象。

　　第二，加强深入调查研究，力补回应需求不足的短板

　　目前回应立法需求的现状是，由政府部门主导，每年的立法项目，部门报送什么，政府就汇总什么；政府提请什么，人大就审议什么。由于由政府部门主导，囿于部门视野，就很可能忽略一些全局性的立法需求。这种现状需要改变，应当逐步由人大方面主导。人大方面要做好立法选项上的“深调研”工作。要在深入调查获取大量信息的基础上，运用马克思主义辩证唯物主义原理，透过现象看本质，对掌握的信息进行梳理、甄别，做好由此及彼、由表及里、去粗取精、去伪存真的工作，分清哪些是立法需求，哪些是政策需求、执法需求；哪些立法需求是紧迫的，哪些立法需求是不太紧迫的；哪些立法需求具有普遍性、全局性，哪些立法需求不具有普遍性、全局性；哪些是国家立法需求，哪些是地方立法需求，等等。总之，要通过“深调研”，真正摸清和把握真实立法需求。再分清轻重缓急，并适时列入年度立法计划付诸实施。在立法选项上，要做到人大“点菜”，政府“送菜”，人大“出题目”，政府“写文章”，改变以往“政府提请什么，人大就审议什么”这种“等米下锅”的被动局面。

　　第三，着力培养引进提升，力补立法人才不足的短板

　　“国以才立，政以才治，业以才兴”。人才是第一资源，做好立法工作，人才支撑是关键。解决立法人才不足的问题，一靠培养。要按照“政治过硬、业务过硬、责任过硬、纪律过硬、作风过硬”的要求抓紧培养一批本土立法人才，使本土立法人才尽快成长起来，并积极发挥作用。二靠引进。要以海纳百川的视野，广开进贤之路，面向全国引进一批高端立法人才，同时聚天下英才而用之，对引进来的这些人才，要本着感情留人、待遇留人、事业留人、环境留人的原则，真正使他们引得进、留得住、用得上。三靠提升。对于现有立法人才，通过培训、挂职、学历教育、继续教育等各种途径提升其能力，解决其立法能力不适应的问题。立法是一项重要的政治活动，不仅法律性、技术性很强，而且政治性、政策性很强，提升立法人才的立法能力，既要提升其业务能力，更要提升其政治能力。

　　                                               （作者单位：汕头市人大监察司法工委）