土地流转试点7年解发展之惑

　　2001年，顺德成为全国农村集体土地管理制度改革试点城市，顺德率先进行土地流转的试点工作。2003年1月1日至2008年8月31日，顺德共办理土地流转1242宗，流转面积7939亩，农村集体经济组织取得流转收益7.09亿元。

　　

　　顺德为何在2001年成为土地流转的试点城市，这项土地管理制度是如何开展的，在探索的过程中如何完善，试点工作收到了哪些成效，今后的路子又该如何走？日前，本报带着系列问题深入了解顺德土地流转的探索之路。

　　困惑持续发展受到制约民营企业用地受限
　　改革开放以来，顺德从一个农业大县发展成全国同类地区中数一数二的新兴工业城市，其中贡献最大的是民营企业。民营企业创造的GDP占顺德总量的60%以上，而超过50%的民营企业使用的是集体建设用地。由于当时国家法律法规的局限性，绝大部分民营企业只能挂靠在集体经济组织名下使用集体建设用地，但所有投入由企业承担。
　　在民营企业推动顺德经济社会高速发展的同时，也暴露出一系列问题。对使用集体建设用地的民营企业主要表现为：虽然投入是私有的，但土地使用权仍挂靠在集体经济组织名下。随着企业的发展壮大，一方面企业自身有明晰产权的迫切需求；另一方面，若集体经济组织自身经营不善，导致债权人申请法院查封该经济组织，那么挂靠在经济组织下的民营企业的物业和资金都会被查封。
　　另外，若所挂靠的企业经营不善，债权人申请法院查封该经济组织的物业和资金，甚至会引起官司纠纷。这均制约了顺德经济社会的持续发展。

　　突破明确规章制度尝试土地流转
　　为解决当时的发展问题，顺德开始尝试新的土地管理模式。2001年，顺德率先在几个村开展集体非农建设用地流转试验。
　　当时集体非农建设用地流转规定，必须权属合法、界址清晰和面积准确，必须符合土地利用总体规划和城镇建设规划，并依法办理建设用地手续。依法流转的集体土地使用权以及地上附属的房产所有权允许转让、出租和抵押。流转的土地只许作工业、商业等产业发展用地，不得用于商品房建设，也不得擅自改变土地用途等。当时还明确了集体建设用地的地价和收益管理。
　　2003年11月国土资源部、***法制办在顺德联合召开了农村集体土地管理制度改革顺德试点总结研究会。当时的国土资源部副部长李元、***法制办副主任张穹、广东省副省长许德立等领导和有关专家高度评价了顺德的试点工作，并要求顺德继续开拓创新，不断进行改革探索，为全国农村集体土地管理制度改革提供更多的实践经验。

　　探索完善社会保障加强制度管理
　　随着试点工作的深入开展，土地流转制度也随之在社会保障、民主制度规范管理等方面进行修改和完善。
　　在完善方案中，土地流转收益增加了社会保障方面的分配。还规定在办理集体建设用地流转前必须由土地所有权单位召开村民代表大会或股东代表大会，经2/3以上的代表同意并形成决议后，方可办理。
　　为进一步完善管理工作，顺德将流转集体建设用地纳入公开招拍挂范围。至今全区集体土地使用权通过公开交易成交的地块共7宗，面积191.65亩，成交价6016万元，流转收益金421万元，其中工业用地占4宗，面积183.83亩，占总成交面积96%，成交价5086万元，流转收益金356万元。
　　此外，顺德还将集体工业用地首次流转纳入区统一招商引资项目用地进行管理。

　　意义权属关系理顺利用结构优化
　　国土资源部有关负责人将沿海地区建设用地开发成功的经验总结为：建设需求和供应总体适应，农业用地转为建设用地的规模经营与农民转向第二、三产业的转移速度相适应，与建设用地实际开发利用进度相适应。
　　顺德有关部门负责人表示，顺德在这方面的探索理顺了集体建设用地的权属关系，划清了土地所有者和使用者的经济责任，保障了土地使用者的合法权益，提高了投资者的信心。除土地收益外，一些村通过引入企业，在带动就业和发展第二、三产业方面取得了显著的效果，同时也促进了农村基础设施和公共设施的建设，改善了环境。
　　此外，还促进了土地统一市场的建设和企业发展融资。由于将经营性集体土地（含工业用地）使用权的流转纳入土地公开交易市场统一管理，高起点、高标准建设集体土地市场，有效地提高了土地利用效率，增强了集体土地交易的透明度，对遏制工业用地压价竞争，节约集约用地，优化土地利用结构均有明显的促进作用。
　　该负责人表示，今后将按照有关政策要求，落实科学发展观，继续推进并不断完善该项工作。