2007年第13号（总第051号）深圳市财政资金支持公汽营运的绩效审计调查结果（20071231）

       为促进我市公共交通的发展和提高财政资金使用效益，根据《深圳经济特区审计监督条例》的规定，2007年8月至9月，深圳市审计局对2004至2006年我市财政资金支持公汽运营的绩效情况进行了审计调查。

       一、基本情况

       2007年9月19日前，我市的公汽运营为线路专营和区域专营的混合专营模式，即特区内实行大巴特许专营，特区外实行公交线路专营，采用市场化和公益化相结合的方式，公交企业自主经营，相互竞争，市区两级财政在公交场站建设、停靠站建设、燃油补贴、政策性亏损补贴等方面给予一定支持。

       经调查，截止2007年4月，我市共有38家常规公交企业，合计414条公交线路，9906台公交运力。全市公交线网总长10347km，其中特区内公交线网总长8713km，特区外线网总长1634 km。2004至2006年，市区两级财政在公汽运营中对公交企业的各类补贴和公交基础设施投资共计29 367万元，其中：燃油补贴2 200万元，老年人乘车补贴（含校巴、夜巴补贴）2 593万元，欧Ⅲ发动机改造补贴12 993万元，公交场站建设资金8 899万元，场站维护费500万元，公交停靠站建设资金900万元，公汽企业亏损补贴1 282万元。

       二、审计评价

       近几年来，我市认真贯彻落实***转发建设部等六部委联合签发的《关于优先发展城市公共交通的意见》，明确交通发展的核心思路为“优先发展公共交通，优化客运交通方式结构”；充分发挥规划调控作用，先后编制了《深圳公共交通总体规划》、《深圳市整体交通规划》、《宝安区公共交通规划》、《龙岗区公共交通规划》；优化线网布局，完善公交线路规划，2004至2006年间，减少中小巴线路68条，减少车辆1454辆，新增公交线路100条，新增运力2 206辆，特区内500米公交站点覆盖率达到98%；积极稳妥推进公交票价和公汽行业改革，目前公交票价降价工作和公汽特许专营改革都在积极稳妥的进行当中；逐步增加了财政对公交的投入，各类补贴一定程度上减轻了企业负担，欧Ⅲ发动机改造缓解了城市污染状况，老年人免费乘车政策体现了公交公益性和人性化服务，深受市民欢迎。根据2007年3月深圳职业技术学院所做的深圳公交满意度调查，4万余份调查问卷中对我市公交的整体评价“满意”和“很满意”的比例达到51.4%，评价“一般”的比例为43.9%，“不满意”和“很不满意”的比例仅为4.6%，市民对我市公交整体满意度较高。但在审计调查中也发现，我市公交运营中还存在着公交基础设施建设滞后、公交场站规划缺乏刚性、线网结构需进一步优化等问题。

       三、审计调查发现的主要问题

       （一）财政对公交场站建设的投入不足，公交场站缺口严重

       近年来，为解决公汽运营市场化运作带来的公交场站缺口严重的问题，我市2003年底成立了交通场站建设管理中心，仅2004至2006年市财政就投入建设资金8 899万元用于场站建设，但未能根本上解决问题。经调查，我市现有各类公交场站332个，占地面积121公顷，其中政府投资的公交场站仅37个（含原公交集团剥离出的24个），场站面积52.45公顷，其余都是企业通过自建或临时租用的方式取得，且现有场站中缺少立体化建筑，场站容积率低，土地使用效率不高。按深圳市公交整体规划要求，我市场站用地合理需求约为260公顷，即使算上企业自建和临时租用的场站，全市场站用地缺口仍高达约140公顷。由于场站不足，部分公交车夜间无停放地，只能占用市政道路停放，既妨碍了交通，又不利于安全管理。

下沙公交总站夜间的“路边长龙”

       同时，由于财政在公交场站建设中投入不足，公交企业不得不依靠自建或租借使用解决公交场站需求，不仅加大了公交企业的运营成本，还造成现有场站管理上各自为阵，使得场站资源相互之间难以整合使用；此外，租借使用场站一般属于短期使用，企业不愿对场站进行太多的投入，场站的硬件水平普遍较低。

我市现有公交场站情况表

        （二）公交场站规划缺乏刚性，场站建设进展缓慢

        我市规划部门于1999年编制了《深圳公共交通总体规划》， 2006年市交通局对规划的公交场站进行整合完善，编制了《深圳特区公交场站近期建设计划》并报市政府批准实施。2004至2006年度，政府投资公交场站共立项29个，其中：2004年6个，2005年12个，2006年12个（福田交通综合枢纽换乘中心2005、2006年都有下达年度投资计划）。目前已完工并办理竣工决算的1个，已完工未办理竣工决算的3个，在建(含改造)2个，进行前期工作的15个，无法落实用地的4个，社会配建尚未移交政府接收的4个。从公交场站规划的执行情况来看，存在着规划可操作性不强、规划缺乏刚性、各层次规划衔接度不够等问题。

       1.规划可操作性不强，造成有规划而无地建的尴尬局面。

       由于全市土地资源稀缺，规划中的公交场站有部分用地难以落实，影响规划的可操作性。如：《深圳公交场站近期建设计划》中规划有特区内近期需要建设的公交场站69个，其中有35个场站用地难以落实，占总量的51%。又如：特区外规划公交场站369个，其中：《宝安区公共交通规划》199个，《龙岗区公共交通规划》170个，近期具备建设条件的用地只有34块，需要与用地权属单位或个人协商收地、谈判赔偿的124块，已经作为其他用途在使用需要重新规划选址的58块，其余150多块用地涉及片区综合开发、旧村改造、用地在农田保护线或生态控制线内等一系列问题，需暂缓建设。

       2.场站规划与土地开发规划的衔接度不够，缺乏一定刚性，影响场站用地的落实。

       由于公共交通规划只是公交系统的专项规划，本身不能作为直接指导城市开发和土地利用的纲领性文件，因此容易出现场站规划与土地开发不一致现象。调查中发现，目前已立项的场站建设项目中，存在不少规划中的场站用地被占用或已作其它用途的情况，如：西乡中心公交总站、龙华中心公交总站均已完成项目立项，并通过了市规划局宝安分局建设项目选址批准，但建设单位在向国土资源和房产管理局宝安分局办理用地预审时，发现两个项目用地均因历史用地遗留问题，已被其他单位办理了土地使用权出让手续，被要求另行选址。建设单位与区规划局相关人员多次协调后再一次现场踏勘，核查后，区规划局研究决定，“西乡中心、龙华中心两个项目用地符合规划要求，该用地不再进行调整”，场站建设陷入停顿。又如：避风塘公交站工程建设用地被蛇口街道办事处用作公园场所；清水河公交站建设用地被鹤围村占用；龙珠西公交站建设用地被西丽街道办事处建成体育活动中心。这些问题经市领导、市交通综治办多次协调未得到解决，严重阻碍了公交场站建设。

       此外，场站规划执行过程中还存在着已规划场站由于居民反对难以建设的情况。如：深圳大学公交场站1999年就已由规划部门确定为公共交通用地（《南山区法定图则》），场站建设未动工前，城管部门出于城市景观的考虑，将其建成临时街心公园。2006年该项目申请立项，现已完成计划立项、规划选址、环保评估、用地方案图、土地使用权出让合同和设计方案报建工作，但附近小区居民反对将已建成的公园修建成公交场站，并到市有关部门集体上访，建设单位不得不重新进行方案设计。截止调查日止，该项目仍未开工建设。

        （三）公交停靠站不足，站点设备简陋、设施不完善

        近年来我市公交停靠站普遍采用BOT建设模式，即由交通主管部门“统一规划、统一设计、统一标准”，企业出资建设，建设完成后企业享有若干年的候车亭广告收益权。这一建设模式充分利用了社会资金，节约了财政支出，2004至2006年间，仅特区内就利用这种模式建设了公交站亭474个，极大改善了公交候车环境。

       在单一的BOT建设模式下，由于不同路段的广告效益不同，人流量少、地段偏僻的站点社会资金一般不愿意投资建设，从而造成公交停靠站缺口比较大。虽然自2006年起宝安、龙岗两区政府分别采取了建设补贴、政府投资的方式，先后投入了900万元用于停靠站建设，但由于资金投入不足，停靠站缺口现象未得到明显改观。经调查，特区内现有规划公交停靠点1860个，其中已建停靠站1386个，仅有站牌架而无候车亭的149个，未建的站点325个（主要为偏远村道）；龙岗区已建停靠站点约280个，如果按300—500米设置一个停靠站，并考虑停靠线路数量以及大巴与中小巴停靠站适当分离，在龙岗现状公交线路通行的街道需要公交候车站约4000个；宝安区现有公交候车亭约600多个，按公交停靠站设置标准，实际需要约6000多个，需求缺口很大。

       同时，现有的部分停靠站设备简陋、设施不完善，站点避雨遮阳设施普及率不高，站点标示系统不够清晰醒目，有的地方的临时站牌很难辨识，线路提示信息不完整、更新不及时。此外，目前所有站点中未设置公交乘车指南或全市公交路线图，影响市民的乘车选择。

       审计调查中，我们抽查了世界之窗站等7个公共汽车停靠站，分别对它们进行近1个小时的现场调查，7个停靠站都存在停靠线路标识不完整的情况，无标识线路占总停靠线路之比达21%。

站牌线路标识情况调查表

        无线路标识的占比：23/（86+23）=21.2%

        （四）公交线网结构需进一步优化

       我市的公交线网目前存在布局不协调、各层次网线功能重叠、未充分利用现有道路资源等问题，线网结构还需进一步优化。

       1.公交线网布局不协调，特区内外差距明显。

        经调查，目前特区外的公交线路线网密度不够，站点覆盖率较低：龙岗区现有公交线网总长度为1634km，全区公交线网密度仅为1.95km/km²，500米站点覆盖率为57.53%，未达到《城市道路交通规划设计规范》线网密度2.5km/km²、站点覆盖率90%的要求；宝安区除新安、石岩、龙华、西乡等街道公交线路网密度达到3-4km/km²之外，光明、松岗、福永等街道均在2km/km²以下。

        2.公交网络各层次定位不清，功能不明确。

       各级网络定位不清，功能不明确，跨区线路与区域（组团）间线路没有明确的定位，大部分跨区线路采用慢速、短站距的运行模式，与区域（组团）内线路功能混淆，造成各类线路在功能上彼此重复，不同层次线路布设重叠，影响了公交整体运行效率。特区外，大、中巴线网在功能上没有明确的分工，中巴线网几乎覆盖所有布设有大巴线路的道路，大、中巴线网重复率达到55%，特别是在一、二级线网中，大、中巴线网重复率超过80%。

        3.未充分利用现有道路资源，公交快线少，难以满足需求。

        我市公交线路未充分利用现有道路资源，尤其是跨区线路中利用高速公路和快速干道的快线比较少，现有414条线路中，K字头的快线仅12条，无法满足日益增长的长距离客流需求。如在特区内，大部分东西向线路包括跨区线路都布设在深南路、红荔路、笋岗路上，而快速干道北环路、滨海大道很少利用，不仅增加了深南路、红荔路等道路的交通压力，也在一定程度上浪费了现有道路资源。

        （五）公交智能化程度不高，智能交通信息化基础设施建设欠缺

        1.公交智能化程度不高，难以对公交运营进行有效监管。

        我市目前公交线路仍然处于人工调度、人工管理、人工监控阶段，较少引入先进的智能化系统管理，深圳巴士集团引进的智能公交调度系统目前也仅在4条线路上试用，短期内难以全面普及。现代公交的运营管理中，通过智能公交系统对车辆准确定位，掌握车辆进站准点性和准确性，了解道路交通状况，实施准确有效的调度，不仅可以大大降低企业运营成本，提高公交服务质量，还可以通过管理信息的整合利用，方便政府对公交运营实施有效的监管。

        2.“深圳通”推广不顺，未能充分发挥提供乘车便利、票价优惠的作用。

        截止2007年6月底，“深圳通”在我市公交线路共158条线路2685台车辆上安装使用，仅占全部公交车辆的27%，深圳通刷卡范围有限；“深圳通”刷卡优惠折扣较少，成人卡只享受9.5折优惠，学生卡享受5折优惠，影响市民使用“深圳通”的积极性；未充分利用“深圳通”能准确记录、精确核算的先进手段，实行公交换乘优惠；未出台“深圳通”沉淀资金（押金和充值资金）的管理制度，不利于资金使用效率。截止2007年7月底，“深圳通”卡押金5 515万元，充值总额50 595万元，累计消费43 390万元，由于缺少相应资金管理规定，该资金长期沉淀，未能发挥资金使用效益；“深圳通”原有的推广模式需要公交企业自行购买车载设备和相关配套设施，部分企业因一次性投入较大，积极性不高，影响了“深圳通”的推广。

        （六）公交立法未成体系，“公交优先”缺乏完善的法制保障

        “公交优先”是个庞大的系统工程，涉及到交通、规划、国土、财政、物价、城管、交警、企业等多个方面，虽然各方面都有各自的法律或规章，但就公交发展与管理来言，没有成体系的法律法规，在公交场站建设、财政支持、运营监管等方面法制建设不完善，导致“公交优先”政策的落实得不到法律的强有力支持。具体表现为：

       1.制度上未确定财政对公交的支持范围和标准。如：目前的燃油补贴、政府投资公交场站免费使用等措施都只是以市政府办公会议纪要的方式明确，而未列为法定制度；同时，对财政资金未来将在哪些方面给予公交支持、如何支持都没有明确的制度约束。

        2.随着公交运营管理模式的改变，公交法规需要完善。如：我市实行公交特许经营改革后，将会形成三大区域、三大特许经营公司的模式，特区内原制定有《深圳经济特区城市公共大巴专营管理规定》，但特区外公交一直未纳入特许经营管理，相应法规急需完善。

       3.社会配建场站的移交和管理制度不明确。我市社会配建场站的移交和管理上存在着场站不符合要求、拖延移交、场站管理费及水电费标准不一等问题，制度上对此没有明确规定。如：红桂路公交站位于宝安路与红桂路交汇路口风格名苑商住楼地块中，2003年市规划局在该地块中规划了1000平方米作为公交场站用地，但规划要点未对场站位置、场站出入口与市政道路的接驳关系、场站内交通组织设计（包括车流组织和人流组织）、必要的调度等站务用房的设置、装修等做具体要求，设计阶段也未规定需经交通主管部门把关。目前开发商拟移交一块形状为L形的地块，最窄处仅7米，最宽处15米，由于转弯半径不够，大巴需要来回倒车多次才能进出，且该小区住宅主入口之一也设在场站内，人车无法分流，存在较大安全隐患，市场站管理中心认为该站运营难度很大，不宜作为公交场站，需另行选址建设。又如：购物公园公交站为社会配建的公交场站，由城建物业管理公司提供物业服务，物业管理公司提出物业管理费按商业标准收取，每月需交6万元，后协商未果，管理公司则停水停电，导致公交站无法正常运作。经协调，现需交物业管理费7000元/月。

       （七）原深圳市公交集团改制剥离出的24个场站有16个尚未办理确权手续为实行公交场站统一合理规划及建设发展，原深圳市公交集团在改制时有24个公交场站从公司资产中剥离出来，剥离的资产划归深圳市投资控股名下，目前由该公司下设的资产管理中心管理。截止2007年4月，只有8个场站已办理权属变更手续，已确权资产原值3 558万元，累计折旧763万元，其余16个场站尚未办理确权手续。

       四、审计建议

        1.加大财政对公交基础设施的投入。树立“重投入，轻补贴”的理念，通过加大财政对基础设施的投入，完善公交运营环境，降低企业运营成本，支持企业可持续性发展，寻求公交市场化和公益化的平衡，降低市民出行成本。在场站建设方面，加大财政投资比重，在新建或改建的场站中尝试建设多层的综合场站，提高土地的使用效率；在停靠站建设方面，规范停靠站建设，道路建设规划中应提前规划并预留公交停靠点位置，完善停靠站点的线路信息，在站点上应有较大面积来显示全市公交线路图或乘车指南，并定期更新，为市民提供优良的候车环境；在发展“智能公交”上，加快深圳通的推广与普及，利用深圳通实现票价优惠和换乘优惠，同时由政府“统一规划、统一开发、统一建设”，加大智能交通信息化基础设施建设，积极探索站点公交信息提示的实时化和现代化，实现公交智能化，完善公交运营与监管。

       2.调整优化公交线网，完善线网结构，明确各级网络功能。加快换乘系统的建设，提高换乘率，降低换乘成本；明确各级网络的功能定位，充分利用道路资源，在部分高速公路和快速干道上适当增开公交快线，形成“干支结合、高效集散”的网线结构，如在即将进行北环路改造工程中，应考虑增设公交站点或换乘点，增开公交快线，加快客流集散；结合轨道交通的发展，加快接驳站的建设，建立以轨道交通为干线，常规交通快速接驳的城市公交系统，逐渐强化常规公交的微循环功能。通过线路优化，提高公交吸引力，鼓励市民公交出行。

        3.落实“公交优先”政策，完善公交立法，让公交发展法制化。把公交规划、公交运营、公交监管、财政补贴、成本监控、票价机制等以法规的形式明确下来，尽快完善成体系的公交法律法规；按照即将实施的三大特许专营公司运营模式，修订《深圳经济特区城市公共大巴专营管理规定》，让公交特许经营有法可依，有章可循；制订公交场站尤其是社会配建场站的管理办法，对场站建设标准、移交办法、维护资金来源及标准等进行明确的规定；

       4.各职能部门应明确职责，通力合作，确保“公交优先”政策落到实处。规划部门应加强公交规划与上层规划的衔接，严格监督公交场站规划的执行，建立场站规划的告知制度，保证公交场站建设规划得到落实；在场站用地上，规划、国土、城管等部门和辖区政府应确保已规划的场站用地不被其他用途占用；市交通局等公交运营主管部门应严格公交企业运营质量和服务承诺的监管，将企业服务水平、质量及责任以法规的形式予以确认，对未达到要求的公交企业采取扣除补贴等经济处罚手段，加强公交运营的可控性；市投资控股公司应尽快办理原公交集团剥离出公交场站的确权手续，并按市政府有关精神对公交企业开放使用。