崇明世界级生态岛如何依法治岛政法院校专家们建议借鉴自贸区立法制定地方条例

　　作为我国三大岛屿之一，这个约1400年历史的大岛，已成为世界上最大的河口冲积岛。长江门户、东海瀛州——崇明岛，相比全球其他著名生态岛，不是只有几百人几千人在岛，而是拥有70万老百姓。
　　如此“天时地利人和”的生态岛，如何应时应需依法治岛？14日，全国政法大学“立格联盟”的八大政法院校及一家观察员高校的法学家们来沪，为崇明世界级生态岛建设法制保障建言献策，建议尽快出台统摄生态岛各政府规章的顶层法律文件。
　　环保法要“长出牙齿”，但并不等于生态法
　　从“大气十条”、“水十条”到“土十条”，我国先后实施《大气污染防治行动计划》《水污染防治行动计划》《土壤污染防治行动计划》等国家行动。中国政法大学法治政府研究院院长王敬波，梳理出我国现行的环境保护相关法律法规达十多部，正依法依规被频频执行。
　　数据显示，2017年，全国环保系统共下达环境行政处罚决定书23.3万份，同比上升86.5%；罚没款数额总计115.6亿元，同比上升74.2%。这些案件，包括按日连续处罚案件，适用查封、扣押案件，适用限产、停产案件，移送行政拘留案件，移送涉嫌环境污染犯罪案件等几类。同比增长率最高的就是移送行政拘留类的案件，同比增幅达112.9%。
　　然而，因为监管、取证、执法等难题，基层一线的环保执法还有偏软现象。若考量级行政区平均值，全国共有2850多个县级行政区，包括960多个市辖区，平均下来2017年每一县级行政区共有81.72个行政处罚决定，而按日连续处罚案件平均只有0.41件，移送犯罪的也不到一件，仅0.96件。王敬波教授认为，环保法应当“长出牙齿”，执法之手不能软。
　　另一方面，在她看来，不少人将环境保护的专门法视为只是针对环境污染的一种法，其实这还是“非常狭隘的立法观”，乃至狭隘的执法观念。因为，就生态岛建设而言，不仅是环保的问题，更是生态的问题。比如一些顶格只有20万元的处罚款额，“对修复生态环境还是杯水车薪”。所以，在生态岛建设法治中，也应当建立和完善相应的生态调查、监测、评估和修复制度，探讨行政处罚并加之生态修复方案，创新行政执法机制。
　　青山绿水，金山银山，法治观也应与生态观与时俱进。中国政法大学学报编辑部主编曹明德教授介绍，从美国纽约长岛、韩国济州岛到日本宫古岛，这些岛屿都通过规划与法制保障，实现生态安全与人居福祉，成功完成了生态岛转型。上海市崇明区委书记唐海龙表示，崇明岛生态岛不断建设，也在不断“成长”，过去几十年来的面积从600多平方公里增至1200多平方公里，每年增长好几平方公里，最近处距离城市中心区域只有30公里左右，作为得天独厚的“城市之岛”，因地制宜依法守护生态文明，才能水好、气好、土好、人好。
　　多方协同立法，制定生态岛建设地方法规
　　依托上海市人民政府决策咨询研究项目，华东政法大学党委书记、中国法学教育研究会副会长曹文泽与课题组专家们对“崇明生态岛建设法制保障”相关问题进行集中研究，形成了一些基本结论。
　　他们发现，构建崇明岛生态建设与保护的法律体系仍面临诸多困难与挑战，传统的立法模式难以应对。比如生态建设与保护，涉及领域极为广泛，包括但不限于环境、资源、产业结构、社会治理、交通出行、建筑标准与规范、人口甚至岛上居民生活习惯，如仍以部门为主、按条线立法的模式，在立法层面难以做到无缝对接；又如，在国家生态立法体系基础上，若将崇明岛甚至长江经济带建设成为更高标准和更大影响力的生态区域，势必要执行更严格的标准，需在区域外通行制度与区域内特殊需求之间做出协同；此外，崇明岛、长江经济带与周围的环境生态是融为一体的，必须依赖周边各地形成高度统一的生态管控制度。
　　因此，曹文泽教授认为，生态岛法治方面，应创新立法模式，打造生态建设与保护的法制保障体系，同时处理好中央立法与地方立法以及本地方各部门之间、地方和方之间的协调关系。他告诉解放日报·上观新闻记者，可以借鉴制定《中国（上海）自由贸易区条例》的做法，将属于国家立法权限的与生态岛建设相关的立法权授予上海以制定地方性法规，制定《上海市崇明生态岛建设条例》（建议名称），作为统摄地方生态建设法律体系的基本规范。
　　值得注意的是，在中央推进区域一体化的背景下，地方层面共同立法的崭新模式值得尝试。近来，上海市人大常委会负责人代表走访苏浙皖三地的省人大常委会，就推进长三角一体化战略，发挥四省人大协同立法作用，加强各地生态保护的法制协同，进行了富有成效的探讨，并取得广泛共识和成果。“崇明生态岛建设是一个系统工程，因此相关法治保障也必然是一个综合性的法治问题。”
　　西南政法大学、中南财经政法大学、西北政法大学、甘肃政法学院、上海政法学院、山东政法学院、河南财经政法大学等各校专家认为，与此相关的，还有司法方面：法院系统是否可考虑设立跨行政区域的生态法院；而检察系统是否可以从公益诉讼的角度，更大力度介入崇明生态岛建设。最高人民法院党组成员、审判委员会委员孙华璞，上海市高级人民法院党组书记、院长刘晓云，上海市人民检察院党组书记、检察长张本才等也到会发言。