决策拍脑袋出事拍屁股基层执法面临三耗困惑

     我国市场监管的一个尴尬现实是，尽管机构设置增多、队伍规模扩大、物质保障增强，但市场无序、低效仍未得到根本扭转《经济参考报》记者对全国10多个省份的基层执法人员走访发现，直接原因在于执法层面的“外耗、互耗、内耗”三重矛盾突出、执法人员苦叹“法律乱、部门缠、执法难”。  

　　外耗“每个案子都有人打招呼”  

　　“几乎每一个案子都有人打招呼。”上海市一名基层质监局局长说，有一次他查到一批含瘦肉精的牛肉，源头追溯到东北地区某个镇，当地镇政府不仅找到他本人进行“公关”，还“活动”到上海所在区领导“打招呼”“幸亏我是垂直管理的，能顶住压力按规定对商户进行了处罚。”这位质监干部说。  

　　造成地方政府和监管部门冲突的直接原因令人啼笑皆非。这位质监局局长说“地方政府的考核规定，辖区一旦发现有毒有害窝点，不管是执法人员主动查出来的还是被动发现的，都要对地方政府进行扣分。”这就逼得地方政府宁可当“鸵鸟”，动员执法部门“少管事”。就算发现违法案件，宁可“偷偷赶走”，也绝不“法办”。在各地，一些不合理的考核标准驱使地方政府阻挠垂直监管部门“动真格”，对那些没有实行垂直领导的监管机构来说，外部环境更差、执法更难。  

　　记者在多地采访时发现，诸如此类的一些地方政府、行业主管部门从地方利益、部门利益出发干扰监管机构履职，使监管部门有时“不敢管”的现象十分普遍。这些“潜规则”的存在，从外部对执法效能形成了消耗。  

　　据多地基层执法人员反映，工商、质监部门实行省以下垂直领导后，一定程度上减少了地方保护主义对执法行为的影响，但在实践中，仍在一定程度上受制于地方政府，形成事实上的“双重领导”，当涉及地方税收大户或影响到“招商环境”时，执法工作就会有一定压力。  

　　“外耗”的另一个表现在于，有的法律法规执行性比较差、行政强制权偏弱等因素使监管部门对一些违法行为深感“管不了”。  

　　山东省工商局法规处副处长李坤表示《特种设备安全监察条例》对锅炉、电梯、大型游乐设施等特种设备规定了取缔的方式。但如何取缔则没有操作性，还规定“责令整改直至吊销营业执照”，可现在执照根本不值钱，今天吊销明天再办。  

　　在基层，有的执法部门不仅遭遇“不敢管”、“管不了”的困惑，还面临没有法律授权下的“胡乱管”的尴尬，分散了执法队伍的精力。记者在云南省瑞丽市发现，当地工商局不仅负责管理市场流通秩序，还承担了“推广避孕套、预防艾滋病”的工作，该局有关负责人对此也无可奈何。  

　　互耗：职能部门“互为壁垒”  

　　一些基层干部反映，同为监管部门，执法精力除了被“外耗”分散，还因职能交叉缠绕、信息割裂等因素，导致监管力量难以形成合力，执法“规模效益”低下。  

　　《经济参考报》记者在调研时发现，基层工商、质监、卫生、旅游等有部分市场监管职能的部门常常在地方政府牵头下组建联合监管执法机构，但相关部门反映，由于缺乏有效协同，不同部门在联合执法时“决策拍脑袋、执行拍胸脯、出事了拍屁股”的情形时有出现，作为单个执法主体，很难从不同部门之间层层缠绕的责、权、利“乱麻”中辨明工作目标。  

　　浙江省义乌市是我国国际贸易综合改革试点地区，物流业发展在一定程度上决定了改革成败。为此，当地曾在2012年举办“长三角物流论坛”探讨全行业的规范发展。当时因主管物流业而受邀参加会议的，上海市是商务部门、江苏省是经信委，而浙江省是发改委。“不是一家人，但进了一家门”。据义乌市现代物流发展办公室副主任何福龙回忆，“因为没有一个‘婆婆’，绕来绕去，参会的人基本聊不到一起”。  

　　各部门职能分散不仅导致决策效率低下，职能交叉、互相制衡，甚至使部门间“互为壁垒”。以至于有地方执法人员抱怨：“现在各个部门间老是拉拉扯扯，市场怎么管得好？”

　　记者在一些地方看到，当地仅投诉热线就有20多个，资源浪费多，维权效率低。内蒙古商务厅一名负责人表示：“感觉现在市场成长得像高中生，各部门管理水平还是小学生。”

　　内耗：单位领导“不行也行”  

　　《经济参考报》记者在调研时发现，省级、地市级部门主要批评“外耗”“互耗”现象，而地方县级部门则对“内耗”问题产生较严重的不满情绪。  

　　一些基层执法人员反映，基层“执法难”，根子在“内部乱”。由于基层监管部门权力相对集中、外部监督不足，一些单位领导渎职侵权，普通干部消极懒政现象成为“内耗”的主要表现。  

　　首先是单位领导权力缺乏监督“不行也行”，甚至走上犯罪道路。日前，湖南省药监局副局长刘桂生等26名医药监管人员因对劣药从轻处罚而被一次性查处。他们分别掌握了药品生产和经营许可审批、药品质量监管、药品质量层次认定、药品价格认定等重要行政职权，能直接影响到药企生存，于是大肆以权谋财、徇私枉法。刘桂生供述，由于权力集中和监管缺失，他在分管范围内可“自己说了算”。  

　　“领导在搞‘内耗’的单位，秉公执法真难”，一些基层执法干部接受记者采访时坦言，“遇到这种领导，自己要么被排除在利益圈子之外，啥都不知道，要么就被拉入伙，啥都不敢说。”

　　其次是干部人事制度在与社会环境“脱节”，一批基层干部感到“没指望、没前途”，从而消极懒政。  

　　在记者走访的许多县市，基层执法人员普遍反映患上了“副科病”，即提拔到副科级后，仕途遇到了“天花板”。云南省一名基层工商局副局长已经参加工作17年，在2002年就到了副主任科员级别，尽管此后10多年他再也没被提拔，他仍认为自己“非常幸运”，因为当地整个工商局就一个正科级岗位。  

　　浙江、福建的多位基层执法人员坦言，在当前中央进一步深化行政审批改革的同时，要加快干部人事制度改革，在国内贸易飞速发展、市场变化万千的当下，如果干部人事制度安排跟不上时代，基层执法部门能否尽心尽力履行职责，就要打一个大大的问号。(本版稿件由记者车晓蕙、周立民、陈钢、褚晓亮、姚玉洁、康淼、黄深钢、袁军宝 采写)