贯彻学习预算法及其实施条例推进国家治理体系和治理能力现代化

2014年8月31日，第十二届全国人大常委会第十次会议通过了《关于修改

下面，我以此次条例的修订内容为主，结合预算法的相关规定，向大家作一汇报。不妥之处，请批评指正。

一、预算法及条例修订实施的背景及重大意义

（一）***对建设现代财政制度提出新要求

党的十八大以来，以***同志为核心的***高度重视财政工作。三中全会决定明确“财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障”。2014年预算法的修订全面贯彻党的十八大和十八届三中全会精神，充分体现了***、***确立的财政体制改革总体要求，以及财政改革发展的成功经验。在此基础上，指出“加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”。十九届四中全会决定进一步强调“完善标准科学、规范透明、约束有力的预算制度”。***、***关于预算管理的重大改革部署和建立现代财政制度的新要求，以及预算法的实施为条例修订提供了思想指引和根本遵循。

（二）预算管理改革的各项成果亟需法治保障

2014年新预算法修订实施后，按照法律要求和***、***决策部署，我国相继推出了一系列深化财政改革和规范预算管理的新制度新机制，如2014年的《关于深化预算管理制度改革的决定》（国发﹝2014﹞45号）《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发﹝2014﹞43号）《关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》（国发﹝2014﹞71号）《***关于进一步做好盘活财政存量资金工作的通知》（国办发﹝2014﹞70号），2015年《关于印发推进财政资金统筹使用方案的通知》（国发﹝2015﹞35号）等等。预算管理的诸多方面有了重大突破，原条例与修改后的预算法已不相适应，亟需进行修订，实现以预算良法保障预算善治的目的。通过修订条例，将预算法实施后出台的***关于深化预算管理制度改革等有关规定法治化，从制度规范上为具体财政改革提供了支持，让财政改革在法治化的轨道上进行，从而为加快现代财政制度的建立和完善提供了强有力的支持。

（三）社会法治意识觉醒对财政提出更高要求

明确指出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。财政事关社会生活方方面面，随着公民获取信息能力的不断增强，对财政预算管理的要求不断提高，从“看到预算”“看懂预算”到“监督预算”，全社会对实行预算民主治理，建设透明预算的呼声很高。通过修订条例，从预算编制、预算公开、债务管理、预算执行、绩效管理等层面，对人大监督、审计监督、财政监督、社会监督进行规定，促使各级政府及其各部门依法行使职权，充分保障人民群众的知情权和监督权，使得人民群众通过对政府预算的监督，从而促进政府依法行政。

预算法及其实施条例是国家法律制度建设的一项重要成果。预算法素有“亚宪法”、“经济宪法”之称，涉及治国理政的众多方面。条例的修订实施，一是有利于加强预算执行管理。条例对加强预算支出管理、合理安排支出进度、加快转移支付预算资金下达等作出明确规定，同时规定对违反法律、行政法规规定多征、提前征收、减征、免征、缓征或者退还预算收入的，责令改正，防范地方征收“过头税”；二是有利于提高资金使用效益。条例对进一步加强绩效管理、提高资金使用效益等作出规定，进一步构建了全方位预算绩效管理格局，健全了预算绩效管理制度，强化了预算绩效管理监督和约束，有利于各级财政进一步聚焦做好“六稳”工作、落实“六保”任务；三是有利于提高预算透明度。条例贯彻预算法关于预算公开的要求，对政府预算和部门预算公开工作作了细化规定，对各部门所属单位预算、决算公开的时限、细化程度也提出了具体要求，有利于增强预算透明度，促进透明政府、廉洁政府建设。  

二、认真学习领会预算法及条例的主要内容

2014年的预算法的修改改动较大，对照修改前后，原预算法中保留的原条文仅有20条，仅占修改后预算法的19.8%，修改和新增条文共占了80.2%。此次条例的修改，严格遵循新预算法的规定，贯彻落实***、***关于深化财税体制改革的决策部署，对预算法有关规定进一步明确，对预算法授权***规定的事项作出具体规定，对预算管理中需要明确的事项作出相应规定。

新预算法及新的实施条例的主要内容包括以下八个方面。

（一）明确预算收支范围，健全政府预算体系。

新预算法删除了有关预算外资金的内容，明确规定政府的全部收入和支出都必须纳入预算（法第4条第2款），确立了横向到边、纵向到底的全口径预算制度，条例对相关规定作了细化，增强四本预算的有效衔接，进一步提高政府预算体系的完整性、规范性和科学性。

1.在横向上涵盖政府所有收支。新预算法规定了一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算四本预算；四本预算应当保持完整、独立（法第5条）。条例对四本预算的收支范围和编制内容作了细化规定，并对四本预算的衔接作出规定。一是对照预算法第27条对一般公共预算收支范围的规定，条例进一步解释了各项收入的概念（条例第12条），并对应转移性收入新增了转移性支出，明确规定转移性支出包括不同级次间的支出，不同预算间的支出和无隶属政府间的支出（条例第13条）。二是对政府性基金预算的收支范围作出规定（条例第14条），明确收入包括基金各项目收入和转移性收入，支出包括与收入相对应的各项目支出和转移性支出。三是将国有资本经营预算试点经验固定下来，规定国资预算收入包括国有独资企业和国有独资公司按规定上缴的利润、股息红利收入、国有产权转让收入、清算收入和其他收入。支出包括资本性支出、费用性支出、向一般公共预算调出资金等转移性支出和其他支出（条例第15条）。四是细化社保基金预算编制要求，强调“社会保险基金预算应当在精算平衡的基础上实现可持续运行”，并规定一般公共预算可以根据需要和财力适当安排资金补充社保基金预算（条例第3条）。规定社保基金预算收入包括各项保险费收入、利息收入、投资收益、一般公共预算补助收入、集体补助收入、转移性收入、上级补助收入、下级上解收入、其他收入。支出包括各项社保待遇支出、转移支出、补助下级支出、上解上级支出和其他支出（条例第16条）。 

2.在纵向上覆盖五级政府预算。新预算法删除乡镇可以暂不设立预算的规定，明确全国预算由中央预算和地方预算组成。地方预算由各省、自治区、直辖市总预算组成。地方各级总预算由本级预算和汇总的下一级总预算组成（法第3条）。国家实行一级政府一级预算，也就是说乡镇政府也必须设立预算。此次条例的修改，一是规定派出机关预算管理，不作为一级预算，其收支纳入本级预算（条例第2条）。（依照《地方和地方各级人民政府组织法》的规定，派出机关共有3种，即省级政府派出行政公署；县、自治县派出区公所；市辖区、不设区的市派出街道办。）这条规定实际上对开发区的预算管理做了明确，即一般情况下，开发区并不是一级政府，没有对应的一级人大，其权力来自于委派机关的延伸，因此其预算管理活动不作为一级预算。二是授权地方政府制定上下级收支划分具体办法，条例参照预算法第29条的规定，规定地方各级预算上下级之间有关收入、支出项目的划分以及上解、返还或者转移支付的具体办法，由上级政府规定报本级人大常委会备案（条例第17条）。社保基金预算收支划分以及上解、补助的具体办法，按统筹层次由上级政府规定报本级人大常委会备案（条例第18条）。

（二）细化预算编制要求，规范部门预算管理。

预算法确立了政府的全部收入和支出都应当纳入预算的全口径预算理念，并在第四章对预算编制的主体、程序、内容、依据等作了规定，条例对预算编制的要求进一步细化，规范了部门预算管理。

1.明确相关名词概念。一是明确预算草案定义。预算草案是指各级政府、各部门、各单位编制的未经法定程序审查和批准的预算，包括一般公共预算、政府性基金预算、国资预算、社保基金预算等四本预算，而非仅一般公共预算一本预算（条例第19条）。二是明确预算支出标准。预算支出标准是指对预算事项合理分类并分别规定的支出预算编制标准，包括基本支出标准和项目支出标准。考虑到全国各地经济发展水平、财政保障能力不一，全国制定统一的预算支出标准不符合客观实际，因此，条例规定在财政部制定的预算支出标准下，地方各级财政部门根据当地实际情况和工作需要，制定本地区或本级的预算支出标准（条例第21条）。三是明确结转结余资金。结转资金是指预算安排项目的支出年度终了时尚未执行完毕，或者因故未执行但下一年度需要按原用途继续使用的资金；连续两年未用完的结转资金，是指预算安排项目的支出在下一年度终了时仍未用完的资金。结余资金是指年度预算执行终了时，预算收入实际完成数扣除预算支出实际完成数和结转资金后剩余的资金（条例第50条）。

2.规定预算编制要求。一是明确预算编报时间。规定财政部于每年6月15日前，地方财政部门于6月30日前，部署下一年度预算编制工作，规定报表格式、编报方法、报送期限。省级财政部门在下一年度1月10日前，汇总本级总预算或草案报财政部（条例第22、23、24、25条）。二是规范收入预算编制。为提高收入预算编制的科学性、准确性，体现收入预算从约束性转向预期性的要求，条例规定各级财政部门编制收入预算草案时，应当征求税务、海关等预算收入征收部门和单位的意见。预算收入征收部门和单位应当按照财政部门的要求提供下一年度预算收入征收预测情况（条例第29条 ）。并规定征收部门和单位应当和财政部门建立收入征管信息共享机制（条例第76条）。三是明确四本预算内容。条例第33条至第39条，对中央和地方一般公共预算、政府性基金预算、国资预算、社保基金预算四本预算的编制内容作了规定。

3.规范部门预算管理。一是明确部门预算范围和内容。各部门预算应当反映四本预算安排给本部门及所属单位的所有预算资金。并进一步明确各部门预算的收入包括本级财政安排给本部门及其所属单位的预算拨款收入和其他收入，支出与收入相对应，包括基本支出和项目支出，并对基本支出和项目支出的定义作了界定（条例第5条）。二是明晰各方预算管理职责。规定各部门应当根据***和本级政府的要求和财政部门的部署，结合本部门的情况，编制本部门及所属单位的预算草案（条例第23、26条）。各级政府财政部门应当依照预算法和条例的规定，制定本级预算的编制规程（条例第31条）。审核本级各部门的部门预算草案，对不符合要求的，应当予以纠正（条例第28条）。三是规定部门开展预算评审。条例规定各级财政部门应当建立和完善项目支出预算评审制度，各部门、各单位应当按照财政部门的规定开展预算评审。项目支出实行项目库管理，建立健全项目入库评审机制和项目滚动管理机制（条例第41条）。

（三）全面实施绩效管理，提高资金使用效益

提出，全面实施绩效管理。***、***《关于全面实施预算绩效管理的意见》对加快建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系作出全面部署。全面实施预算绩效管理是政府治理方式的深刻变革，对于提高财政资源配置效率和适用效益具有重大意义。预算法及条例将中央文件精神和近年来预算绩效管理改革取得的成果体现到了法律法规中。

一是明确绩效评价的定义。预算法提出了“绩效目标管理”的概念，为了便于操作和落实，条例对绩效评价的概念进行了解释，绩效评价是指根据设定的绩效目标，依据规范的程序，对预算资金的投入、使用过程、产出与效果进行系统和客观的评价（条例第20条）。二是完善绩效管理链条。条例进一步落实建成全方位、全过程、全覆盖预算绩效体系的要求，在预算法的基础上，规定预算执行中，各级财政部门负责组织和指导预算资金绩效监控、绩效评价（条例第51条第八项）；各部门各单位负责实施绩效监控，开展绩效评价，提高资金使用效益，定期向财政报送预算执行情况报告和绩效评价报告（条例第53条第四项）。财政部门对各部门的预算执行情况和绩效进行评价、考核（条例第73条）。三是强化绩效结果运用。预算法规定各级预算应当参考有关支出绩效评价结果编制；各部门各单位应当按照绩效目标管理等预算编制规定，编制本部门、本单位预算草案（法32条）。条例进一步明确绩效评价结果应当按照规定作为改进管理和编制以后年度预算的依据（条例第20条）。按照《关于全面实施预算绩效管理的意见》的要求，重要绩效目标、绩效评价结果要与预决算草案同步报送同级人大，同步向社会公开。

（四）规范政府债务管理，构建风险防控机制

预算法按照“开前门、堵后门、筑围墙”的思路，增加了允许地方政府举借债务的规定，同时也作出限制。条例在预算法的基础上，进一步规范地方政府债务的管理，防范财政风险，构建了覆盖地方政府债务限额管理、预算管理、风险管理、信息公开、监督管理等各个环节的“闭环”制度体系，有利于建立规范的地方政府举债融资机制。

1.严格限额余额管理。一是明确国债余额管理。预算法规定，对中央一般公共预算中举借的债务实现余额管理，余额规模不得超过全国人大批准的限额（法34条）。条例进一步明确余额管理的定义，即指***在全国人大批准的中央一般公共预算债务的余额限额内，决定发债规模、品种、期限和时点的管理方式。余额是指中央一般公共预算中举借债务未偿还的本金。中央国债余额限额根据累计赤字和应对当年短收需发行的债务等因素合理确定，报全国人大或其常委会审批。2005年，***《关于实行国债余额管理的报告》提出，在每年向全国人民代表大会作预算报告时，报告当年年度预算赤字和年末国债余额限额，全国人民代表大会予以审批，年度执行中如有特殊情况增加赤字或发行特别国债，由***提请全国人大常委会审批追加年末国债余额限额。二是地方债务限额管理。预算法规定，地方政府债务规模由全国人大或其常委会批准，***确定各省区直辖市的限额。省级政府在***下达的限额内举债，并列入本级预算调整方案，报本级人大常委会批准（法35条）。2015年，***报请全国人大常委会批准的《关于提请审议批准2015年地方政府债务限额的议案》提出，对地方政府债务余额实行限额管理。具体做法是：在不突破债务风险控制指标的前提下，全国地方政府债务限额由***根据国家宏观经济形势等因素确定，实行逆周期调节。地方政府债务新增限额和总限额，由***报全国人大或其常委会批准。分地区地方政府债务新增限额和总限额，由财政部提出方案，报***批准后下达各省，并向社会公开，并参照提前下达转移支付的做法，在上一年度提前下达部分新增债务限额。省级财政部门在批准的限额内，合理安排本地区政府债券的结构、期限和时点（条例第58条）。

2.构建风险防控机制。预算法规定***建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度。***财政部门对地方政府债务实施监督（法35条）。条例对这一规定进一步细化。一是风险评估和预警机制。条例要求财政部和各省级财政部门要建立健全地方政府债务评估指标体系，组织评估地方政府债务风险状况，对债务高风险地区提出预警，并监督化解债务风险（条例第47条）。二是建立风险应急处置机制。***2016年印发了《地方政府性债务风险应急处置预案》（国办函﹝2016﹞88号），对地方政府性债务风险应急处置作出系统性安排。经***同意，财政部印发《地方政府性债务风险分类处置指南》（财预﹝2016﹞152号），遵循法治化、市场化原则，结合不同类型债务特点，严格界定地方政府偿债责任，分类提出了债务违约处置措施，实现债权人、债务人依法分担债务风险的目标。三是构建常态化监督机制。在进行风险评估的同时，按照预算法规定，财政部印发了《财政部驻各地财政监察专员办事处实施地方政府债务监督暂行办法》（财预﹝2016﹞175号），授予各地监管局就地查处的权利，建立发现一起、查处一起、问责一起的常态化监督机制。四是建立责任追究机制。预算法明确对违法举借债务或者为他人债务提供担保的，给予负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员撤职、开除的处分（法94条）。条例新增规定，对突破一般债务限额或者专项债务限额举借债务的，将依法处分相关责任人员（条例第94条第一项）。

3.规范政府债务举借。一是严格限制举借方式。预算法规定，举借债务只能通过发行地方政府债券的方式，不得采取其他方式筹措，除此之外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。除法律另有规定外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保（法第35条）。二是明确政府债务种类。条例界定了预算法中“举借债务的规模”包括一般债务和专项债务。一般债务是指列入一般公共预算用于公益性事业发展的一般债券、地方政府负有偿还责任的外国政府和国际经济组织贷款转贷债务；专项债务是指列入政府性基金预算用于有收益的公益性事业发展的专项债券（条例第44条）。三是明确外债转贷规定。条例规定对于外国政府和国际经济组织贷款，***可以转贷给省级政府，省级政府负有直接偿还责任的，纳入本级预算管理。省级政府也可以再转贷给下级政府（条例第46条）。

（五）完善转移支付制度，规范政府间财政关系

财政转移支付是分税制财政体制改革中的成功经验，对于缩小地区间财力差距、推进基本公共服务均等化、促进区域协调发展发挥了重要作用。预算法和实施条例与财政事权与支出责任划分改革相衔接，对转移支付制度进一步进行了规范和完善，有利于推进加快建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。

1.明确财政管理体制。一是将分税制法治化。预算法规定国家实行中央和地方分税制。条例将《***关于实行分税制财政管理体制的决定》（国发﹝1993﹞85号）的相关规定通过法的形式固定下来，明确分税制是指在划分中央和地方事权的基础上，确定中央与地方财政支出范围，并按税种划分中央与地方预算收入的财政管理体制（条例第7条）。二是规定地方财政管理体制。条例规定，县级以上地方各级政府根据中央和地方分税制的原则，和上级政府的有关规定，确定本级政府对下级政府的财政管理体制（条例第8条）。

2.完善转移支付制度。一是明确设立原则。预算法规定财政转移支付应当规范、公平、公开，以推进地区间基本公共服务均等化为主要目标。以均衡地区间基本财力、由下级政府统筹安排使用的一般性转移支付为主体（法第16第1、2款）。并明确按照法律、行政法规和***的规定可以设立专项转移支付，用于办理特定事项（法第16第3款）。二是明确一般性转移支付定义。条例对一般性转移支付的概念和内容进行了明确，规定一般性转移支付包括均衡性转移支付，对老少边穷地区财力补助和其他一般性转移支付（条例第9条）。实践中，将共同事权转移支付暂时列入一般性转移支付。三是规范专项转移支付的设立。条例规定专项转移支付是指上级政府为了实现特定的经济和社会发展目标给予下级政府，并由下级政府按照上级政府规定的用途安排使用的预算资金（条例第10条第1款）。同时对建立健全专项转移支付定期评估和退出机制作了规定，明确对评估后的处理方式：符合法律、行政法规和***规定，有必要继续执行的，可以继续执行；设立的有关要求变更，或者实际绩效与目标差距较大、管理不够完善的，应当予以调整；设立依据失效或者废止的，应当予以取消（条例第10条第2款）。

3.规范转移支付编制。一是明确转移支付编制方法。预算法明确了转移支付的编制方法，一般性转移支付应当按照***规定的基本标准和计算方法编制，专项转移支付分地区、分项目编制（法38条）。二是规范转移支付预算下达。预算法强化了转移支付下达的时限要求，一般性转移支付应当在人大批复预算后30日内下达，专项在90日内，省级在接到中央转移支付的30日内要下达到县级以上各级政府。省以下各级安排给下级的转移支付，一般性转移支付要在人大批复后30日内，专项转移支付在60日内下达（法第52条）。同时要求上级政府要提前下达转移支付预计数（法第38条第2款）。条例对提前下达的比例和要求进一步明确，规定除据实结算等特殊项目可以分期下达预算，或者先预付后结算（法第52条第5款）之外，提前下达的一般性转移支付预计数比例不低于90%，专项转移支付预计数比例不低于70%，其中按项目法管理分配的专项转移支付还要明确到下一年度组织实施的项目。下级政府要将这个预计数编入本级预算（条例第48条）。三是明晰转移支付管理职责。规定转移支付预算下达和资金拨付由财政部门办理，其他部门和单位不得对下级政府部门和单位下达转移支付预算或者拨付转移支付资金（条例第59条）。违反规定下达转移支付预算或者拨付转移支付资金的，要追究相关人员责任（条例第94条第二项）。

（六）深入推进预算公开，促进透明政府建设

公开透明是现代财政制度的基本特征，也是三中全会决定对财税体制改革提出的一项基本要求。预算法及实施条例秉承预算公开的基本理念，坚持以公开为常态、不公开为例外，建立健全公开透明的预算制度，对预算公开的主体、范围、内容、时限等作了规定。

1.规范预决算公开。一是预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表，必须在经人大及其常委会批准后20日内由财政部门向社会公开（法14条第1款）。二是各部门的部门预算、决算及报表，必须在经本级政府财政部门批复后20日内由各部门向社会公开（第14条第2款）。条例进一步明确了公开的内容，规定部门预算、决算应当公开基本支出和项目支出，按功能分类公开到项，按经济性质分类基本支出公开到款（条例第6条第3款）。三是各部门所属单位的预算、决算及报表，应当在部门批复后20日内由单位向社会公开。对部门预算公开的广度和深度进一步扩展（条例第6条第4款）。

2.细化转移支付公开。《***关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》（国发﹝2014﹞71号）规定，主动向社会公开一般性转移支付和专项转移支付的具体项目、规模、管理办法和分配结果等。条例按照转移支付编制的要求，规定一般性转移支付向社会公开细化到地区，专项转移支付公开细化到地区和项目（条例第6条第1款）。

3.规定特别事项公开。预算法对转移支付、政府性债务、三公经费以及预算执行和其他财政收支的审计报告的公开作了规定（法第14条、第89条第2款）。条例对此进一步要求，政府债务、机关运行经费、政府采购、财政专户资金等情况按照有关规定向社会公开（条例第6条第2款）。一是关于政府性债务公开。《***关于加强地方政府债务管理的意见》（国发﹝2014﹞43号）规定，完善债务报告和公开制度。建立地方政府债务公开制度，加强政府信用体系建设。各地区要定期向社会公开政府性债务及其项目建设情况，自觉接受社会监督。二是关于三公经费公开。《机关事务管理条例》第七条规定，各级政府应当依照国家有关政府信息公开的规定建立健全机关运行经费公开制度，定期公布公务接待费、公务用车购置和运行费、因公出国（境）费等机关运行经费的预算和决算情况。三是关于政府采购公开。政府采购法第六十三条规定，政府采购项目的采购标准应当公开。采购人在采购活动结束后，应当将采购结果予以公布。2019年11月，财政部制定《政府采购信息发布管理办法》（财政部令第101号），对政府采购信息发布的主体、制定媒体、发布要求等作出规定。

（七）规范预算执行管理，强化动态收支平衡

预算法规定各级政府应当建立跨年度预算平衡机制（法第12条）。条例在此基础上，对预算执行中的部门职责、国库管理、超收短收、预算调整等作了细化规定。

1.明确预算执行部门职责。一是明确财政部门的职责。包括：研究和落实财税政策措施，支持经济社会健康发展；制定组织预算收支以及相关财务、会计、内部控制、监督等制度和办法；督促征缴预算收入；合理调度、拨付预算资金，监督各部门、各单位预算资金使用管理情况；统一管理政府债务；指导和监督各部门、各单位建立健全财务制度和会计核算体系，规范账户管理，健全内部控制机制，按照规定使用预算资金；汇总、编报预算执行数据，分析预算执行情况，定期报告预算执行情况，并提出相关政策建议；组织和指导预算资金绩效监控、绩效评价；协调预算收入征收部门和单位、国库以及其他有关部门的业务工作（条例第51条）。二是明确各部门职责。包括制定本部门、本单位预算执行制度，建立健全内部控制机制；依法组织收入，严格支出管理，实施绩效监控，开展绩效评价，提高资金使用效益；对单位的各项经济业务进行会计核算；汇总本部门、本单位的预算执行情况，定期向本级政府财政部门报送预算执行情况报告和绩效评价报告（条例第53条）。

2.明确超收短收处理办法。一是明确超收短收概念。超收收入是指年度本级一般公共预算收入的实际完成数超过经或者其常务委员会批准的预算收入数的部分。短收是指年度本级一般公共预算收入的实际完成数小于经或者其常务委员会批准的预算收入数的情形（条例第78条第2款）。二是细化超收处理规定。一般公共预算有超收收入的，只能用于冲减赤字或补充预算稳定调节基金（法66条）。政府性基金预算有超收的，在下一年度安排使用并优先用于偿还相应的债务。国资预算的超收在下一年度安排使用（条例第78条第7款）。三是明确短收处理办法。中央和省级一般公共预算出现短收，先通过调入预算稳定调节基金、减少支出等方式平衡，仍不能实现的，可以增列赤字。省级增列的赤字可以通过在限额内发行一般债券予以平衡。及以下出现短收通过调入预算稳定调节基金和减少支出仍不平衡的，可以申请上级政府临时救助平衡当年预算，并在次年预算中安排资金归还。政府性基金预算和国资预算出现短收的，通过减少支出平衡（条例第78条）。

3.规范增支减收政策制定。一是一般不制定增支减收政策。在预算执行中，各级政府一般不制定增加财政收入或者支出的政策和措施，也不制定减少财政收入的政策和措施（法68条）。各级政府依据法定权限作出决定或者制定行政措施，凡涉及增加或者减少财政收入或者支出的，应当在预算批准前提出并在预算草案中作出相应安排（法32条第2款）。二是强调财税政策统一。为了维护国家财税制度的统一性，条例规定***各部门制定的规章、文件，凡涉及减免应缴预算收入、设立和改变收入项目和标准、罚没财物处理、经费开支标准和范围、国有资产处置和收益分配以及会计核算等事项的，应当符合国家统一的规定；凡涉及增加或者减少财政收入或者支出的，应当征求财政部意见（条例第70条）。三是强调地方不得影响中央收入。地方政府依据法定权限制定的规章和规定的行政措施，不得涉及减免中央预算（共享）收入；违反规定的，收入征收部门有权拒绝执行，并向上级部门以及财政部报告（条例第71条）。

4.加强对国库业务的监管。一是明确部门职责。明确国库是办理预算收入的收纳、划分、留解、退付和库款支拨的专门机构。各级政府应当加强对本级国库的管理和监督。各级财政部门负责协调本级预算收入征收部门和国库的业务工作。同时规定，国库业务应当接受财政部门的指导和监督，省级财政部门制定地方国库业务规程报财政部和人民银行备案（条例第62、63条）。二是规范信息报送。规定各级国库应当及时向本级财政部门编报收入入库、解库、库款拨付以及库款余额情况的日报、旬报、月报和年报（条例第***条）。各级财政部门、征收部门和国库还应当建立健全相互之间的预算收入对账制度，在预算执行中按月、按年核对预算收入的收纳以及库款拨付情况（条例第67条）。三是明确业务要求。要求各级国库及时准确办理预算收入的收纳、划分、留解、退付和预算支出的拨付。国库必须凭本级政府财政部门签发的拨款凭证或者支付清算指令于当日办理资金拨付，并及时将款项转入收款单位的账户或者清算资金。国库和有关银行业金融机构不得延解、占压应当解入国库的预算收入和国库库款，不得占压财政部门拨付的预算资金（条例第65、66条）。四是规范退库管理。规定中央收入、中地共享收入的退库办法，由财政部制定，地方收入退库的办法，由省级财政部门制定。并规定各级预算收入退库的审批权属于本级财政部门。具体退库程序按照财政部有关规定办理。任何部门、单位和个人不得截留、挪用退库款项（条例第68条）。五是明确违法情形。条例对预算法第93条第六项关于国库管理违法情形进行了列举。包括未经财政部门同意，冻结、动用国库库款；违反规定将征收的税款和其他收入存入其他账户；未经财政部门同意办理资金拨付和退付；挪用、延解、占压国库库款；占压财政部门拨付的预算资金等（条例第93条）。

（八）加强预算审查监督，强化预算违法责任

1.加强人大审查监督。一是进一步细化预决算。预算法规定报送审查和批准的预算草案应当细化。并从功能分类、经济分类两方面描述预算情况，提高预算透明度。规定各部门、各单位应当按照政府收支分类科目、预算支出标准和要求，以及绩效目标管理等预算编制规定，根据其依法履行职能和事业发展的需要以及存量资产情况，编制本部门、本单位预算草案。决算草案应当与预算相对应，按预算数、调整预算数、决算数分别列出。二是完善预算初审制度。规定了对预算草案初步方案及上一年预算执行情况、预算调整初步方案、决算草案都要报人大进行初步审查，中央由全国人大财经委、省市两级由人大的专门委员会、县级由县人大常委会进行初步审查，对审查提出的意见本级政府财政部门应当将处理情况及时反馈，而且要将提出的意见以及财政部门反馈的处理情况报告，印发给代表（法22条）。三是明确预算审查重点。人大对预算草案及其报告、预算执行情况的报告重点审查下列内容：1、上一年预算执行情况是否符合预算决议的要求；2、预算安排是否符合本法的规定；3、预算安排是否贯彻国民经济和社会发展的方针政策，收支政策是否切实可行；4、重点支出和重大投资项目的预算安排是否适当；5、预算的编制是否完整，是否符合本法第四十六条的规定；6、对下级政府的转移性支出预算是否规范、适当；7、预算安排举借的债务是否合法、合理，是否有偿还计划和稳定的偿还资金来源；8、与预算有关重要事项的说明是否清晰（法48条）。

2.细化明确监督职责。一是明确政府接受人大监督。规定县级政府应当接受本级和上级人大及其常委会对预算执行情况和决算的监督；按照本级人大或者其常委会的要求，报告预算执行情况；认真研究处理本级人大或者其常委会组成人员有关改进预算管理的建议、批评和意见，并及时答复（条例第89条）。二是明确上级政府对下级政府的监督。各级政府应当加强对下级政府预算执行情况的监督，对下级政府在预算执行中违反预算法和条例以及国家方针政策的行为，依法予以制止和纠正；对本级预算执行中出现的问题，及时采取处理措施。下级政府应当接受上级政府对预算执行情况的监督；根据上级政府的要求，及时提供资料，如实反映情况，不得隐瞒、虚报；严格执行上级政府作出的有关决定，并将执行结果及时上报（条例第90条）。三是财政部门监督。各部门及其所属各单位应当接受本级政府财政部门对预算管理有关工作的监督。并对财政部派出机构的监督职责在法规中予以明确（条例第91条）。四是审计监督。各级政府审计部门应当依法对本级预算执行情况和决算草案，本级各部门、各单位和下级政府的预算执行情况和决算，进行审计监督（条例第92条）。

3.规定违法行为责任。预算法及条例强化了对预算违法行为的责任追究，完善细化了具体追责的情形。一共列举了4大类违法行为的法律责任。一是违反预算管理规定的行为。包括未按法律规定编制、报送预算草案、预算调整方案、决算草案和部门预算、决算以及批复预算、决算的；违法进行预算调整的；为按法律规定对有关预算事项进行公开和说明的；违规设立政府性基金项目和其他财政收入项目的；违法使用预备费、预算周转金、预算稳定调节基金、超收收入的；违法开设财政专户的。法律责任：责令改正，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员追究行政责任。二是违反收支管理规定的行为。包括未将所有政府收入和支出列入预算或者虚列收入和支出的；违法多征、提前征收或减征、免征、缓征应征预算收入的；截留、占用、挪用或者拖欠应当上缴国库的预算收入的；违法改变预算支出用途的；擅自改变上级专项转移支付资金用途的；违法拨付预算支出资金，办理收入收纳、划分、留解、退付，或者违法冻结、动用国库库款，或者以其他方式支配已入库库款的。以及违反条例规定下达转移支付预算或者拨付转移支付资金的。法律责任：责令改正，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予降级、撤职、开除的处分。三是违反财经纪律的行为。包括违法举借债务或者为他人债务提供担保；挪用重点支出资金；在预算之外及超预算标准建设楼堂馆所的；突破一般债务限额或者专项债务限额举借债务的。法律责任：责令改正，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予撤职、开除的处分。四是违反财政管理规定的行为。包括违法改变预算收入上缴方式的；以虚报冒领等手段骗取预算资金的；违规扩大开支范围、提高开支标准的；擅自开设、变更账户的；其他违反财政管理规定的行为。法律责任：责令改正，追回骗取、使用的资金，有违法所得的没收违法所得 ，对单位给予警告或者通报批评；对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。

除上述内容外，条例还对政府综合财务报告等预算法中出现的有关概念作了解释，对预算调整的情形作了界定，对财政专户管理、社保基金预算管理等作了规定。

三、切实抓好预算法及实施条例学习贯彻

刘昆部长指出，“各级财政部门、各级预算单位要以高度的责任感，抓好贯彻落实工作。加强对条例的宣传培训，广大财政财务工作者要加强对条例的学习理解，在实际工作中严格执行预算法及条例的各项规定，真正将条例落实到财政财务管理的各相关领域和各环节。”财政部门要把学习宣传贯彻预算法及其实施条例作为当前一项重要工作任务，采取多种形式扎实组织开展预算法及其实施条例学习，切实做到学深悟透，更好指导财政业务工作。

（一）切实抓好内外学习宣传

一是领导带头学法。每个财政局主要领导要带头讲，财政干部要带头学，要组织开展学习成果竞赛，对每个财政局包括财政所的干部要进行考试；还要组织开展“我与预算法”征文比赛。要以相关活动为契机，发现培养优秀干部，激发干事创业斗志，涵养对财政事业的热爱情怀，在财政系统内部形成尊法学法守法用法的良好氛围。二要加强汇报争取和沟通。各级财政部门要积极推动预算法及条例上党委常委会、政府常务会，推动各级党委、政府领导干部牢固树立预算法治意识，争取党委政府的对财政工作的支持。还要加强对各预算单位的宣讲，加强沟通对接，定期通报各预算单位学习预算法及条例的情况，对组织开展系统性、全局性学习的预算单位要作为先进典型，向党委、人大和政府报告。三是广泛开展法治宣传。要利用主流媒体、APP、微信、微博等，不断推送各地学法情况。要组织开展预算法及条例宣讲活动；组织开展网络知识竞赛，扩大预算法及条例的社会影响。

（二）清理完善相关配套制度

在财政法律体系中，预算法是基础性的法律制度，其条例是实施性的法律制度，虽然很多规定已经比较细化，但仍有不少的条文需要操作层面的规章制度。例如，条例规定各级财政要建立健全和制定若干制度，第10条规定县级以上财政要建立健全专项转移支付评估和退出机制；第31条规定各级财政要制定预算草案编制规程；第41条规定各级财政要建立和完善项目支出预算评审制度；建立健全项目入库评审机制和项目滚动管理机制；第47条规定财政部和省级财政要建立健全地方政府债务风险评估指标体系；第54条规定财政部门要制定社保基金预算收入、支出以及财务管理的具体办法；第62条规定省级财政要制定乡镇设立国库的条件和标准；第68条规定省级财政要制定地方预算收入退库办法等等。同时，原预算法和实施条例施行以来，各级政府和财政部门都相应制定了一系列的规章制度，预算法和实施条例修订后，这些文件中很多规定与新修订的预算法和条例存在不一致甚至冲突的地方，需要进行全面清理和修订完善。当前的重点任务是，一是抓紧修订《四川省省级预算管理办法》，将预算法特别是条例的新规定贯彻进去，各市县财政部门也要抓紧报告本级政府对本级预算管理办法进行修改完善。二是要全面清理相关规范性文件，对与预算法及条例不一致的，要及时废止或修改。三是要按照条例规定，研究制定相关制度。

（三）抓好今年预算执行和明年预算编制

各级财政部门要把预算法及条例的相关要求贯彻落实到工作当中。一要依法组织收入。受今年疫情影响和经济下行压力加大的影响，各级财政尤其是基层财政收支矛盾十分突出，抓好财政收入，对于服务“六稳”“六保”大局尤为重要。各地要切实提高政治站位，严格按照预算法及条例规定，越是收入压力大的时候，越要坚守法律底线，坚决落实不收“过头税费”的要求，坚决杜绝以各种等手段虚增收入。同时，要严格落实积极财政政策更加积极可为的要求，把该减的税费不折不扣减到位。二要依法安排支出。要坚决落实无预算不支出要求，进一步落实各部门、各单位预算执行主体责任，各部门、各单位必须严格按照人代会审议的部门预算项目、科目执行，未经法定程序不得擅自调整和变更，坚决杜绝违反规定改变预算支出用途。要进一步树牢政府过紧日子思想，严格控制一般性支出，坚决杜绝违规扩大开支范围、提高开支标准。要加快资金支付进度，对年初未落实具体单位的本级代编预算和执行中上级下达的转移支付资金，要根据经济社会发展实际需要，尽快落实到具体单位和项目。对落不到项目或者无需再支出的据实结算项目，要及时收回，统筹安排用于急需资金支持的领域。三要编好明年预算。精心做好2021年预算编制工作，提高预算编制的科学化、规范化、精细化。要严格落实“四本预算”报审规定，按照预算法及条例规定，细化预算编制，加大四本预算衔接，加大国资预算调入一般公共预算的力度。要打好提前量，提前向党委政府报告，确保在人代会召开前一个月完成四本预算草案预审。要抓好明年年初预算和转移支付提前下达工作。要扎实推进绩效预算管理，严格绩效目标审核，强化绩效评价结果应用，切实提高财政资金使用效益。

（四）全面推进预决算公开

要按照“公开是原则，不公开是例外”的要求，除***信息外，所有涉及财政资金的情况都要公开，主要包括政府预决算、部门预决算、“三公”经费预决算、专项转移支付预决算、财税政策等。一要细化公开内容。严格依法将政府预决算支出全部细化公开到功能分类的项级科目，专项转移支付预决算按项目、按地区公开，部门预决算公开到基本支出和项目支出，按经济分类公开政府预决算和部门预决算。二要严格公开时间。政府预决算信息要在常委会批准后二十日内由财政部门向社会公开。部门预决算信息要在财政部门批复后二十日内由各部门向社会公开。单位预决算要在部门批复后二十日内由各单位向社会公开。

深入贯彻落实预算法及条例，是推动深化财税体制改革的基础工作，我们深感责任重大。我省各级财政在预算管理上还存在着一些不完善、不规范的地方和问题，建立现代财政制度还需要大家的不懈努力。