清原满族自治县财政局农业综合开发项目绩效评价报告

农业综合开发

项目绩效评价报告

为加强和规范农业综合开发项目预算管理，建立科学、合理的农业综合开发财政支出绩效评价管理体系，根据市财政局《关于印发2013年度农业综合开发项目支出绩效评价工作方案的通知》（抚财绩[2014]252号）文件精神，清原县财政局对农业综合开发项目进行了绩效评价，力求真实、客观、公正地反映农业综合开发成果,不断提高财政资金的使用效益。现将总体绩效情况报告如下：

一、项目基本情况

（一）项目基本内容

项目由省农发办进行立项审批，县级负责组织实施的主管部门为县财政局农业综合开发办公室（以下简称农发办），具体项目实施单位和监理单位则通过招投标方式确定。

我县农业综合开发项目按项目类别划分包括土地治理项目、产业化经营项目和水土保持部门项目三类：

土地治理项目，包括水利措施、农业措施、科技推广措施、项目管理费、工程管护费五个部分。按照项目区划分为3个项目，分别是： 清原县柳河流域上游高标准农田建设示范工程项目、清原县海阳河流域中低产田改造项目、清原县浑河流域上游中低产田改造项目。

产业化项目3个，分别是：抚顺市清原县3,800吨绿色专业玉米种植基地扩建项目年抚顺市清原县2,000吨食用植物油加工改扩建项目、抚顺市清原县3万套种鸡养殖基地扩建项目。

水土保持项目属于部门项目，具体组织实施单位为县水务局，资金和账务由农发办负责管理。项目包括黄旗沟小流域南沟片区和敖家堡小流域两个部分。

（二）资金来源及分项构成

我县农业综合开发项目2013年共投入资金4,108万元，其中财政资金2,466万元、自筹资金716万元、银行贷款900万元、投劳折资26万元。按项目类别划分：土地治理项目投资1,935万元；产业化项目投资1,766万元；水土保持项目投资407万元。

1、土地治理项目

土地治理项目共投资1,935万元，其中财政资金1,812万元（中央1,208万元、省级543万元、市级61万元）、自筹资金123万元。

水利措施：总投资1,468万元，其中财政资金1,363万元，自筹资金105万元。主要建设内容：新建无坝引水2座，财政投资46万元，自筹资金4万元；灌排渠系工程建防渗渠31.92公里，灌溉水田0.9万亩，财政投资825万元，自筹资金61万元；输变电线路3.5公里，80千瓦变压器一台，财政投资36万元，自筹资金4万元；小型蓄水工程3座，财政投资70万元，自筹资金6万元；其它水利措施财政投资386万元，自筹资金30万元。

农业措施：总投资320万元。其中财政资金302万元，自筹资金18万元。主要建设内容：土壤改良1.08万亩，其中水田0.58万亩、旱田0.5万亩，投入财政资金1***万元，自筹资金7万元；修机耕路26.2公里，投入财政资金39万元；建漫水桥11座，投入财政资金99万元，自筹资金11万元。

    科技推广措施：投入财政资金101万元。培训2,000人次。

    项目管理费；投入财政资金29万元。

工程管护费：投入财政资金17万元。

2、产业化项目

3个产业化项目共投资1,766万元，其中财政资金273万元（中央182万元、省级82万元、市级9万元），企业自筹资金593万元、银行贷款900万元。

抚顺市清原县2,000吨食用植物油加工改扩建项目。计划总投资1,300万元，其中：财政资金129万元，自筹资金271万元，银行贷款900万元。

抚顺市清原县3,800吨绿色专业玉米种植基地扩建项目。计划总投资156万元，其中：财政资金78万元，自筹资金78万元。

抚顺市清原县3万套种鸡养殖基地扩建项目。计划总投资310万元，其中：财政资金66万元，自筹资金244万元。

3、水土保持项目

项目总投资407.23万元，其中上级财政投资381.23万元（中央260万元、省级108.23万元、市级13万元），投劳折资26万元。其中：黄旗沟小流域南沟片区投资250.6万元；敖家堡小流域投资156.63万元。

（三）项目资金拨付使用流程

农业综合开发专项资金由县农发办负责管理，实行县级报账制，农发办设会计岗位，对资金进行专账核算。县农发办原有财政专户在2012年全省清理财政专户时被取消，目前，上级财政专项资金直接拨入县国库，预算股记往来账，具体账务仍由农发办负责。

在资金的拨付使用中，农发办严格按照项目实施方案和上级有关规定监管审核项目进程，以《农业综合开发项目资金管理办法》和《农业综合开发资金会计制度》等为依据，按照工程进度向实施单位拨付财政资金。对达到拨付资金前提条件的，县农发办填报《资金付款通知单》，注明收款单位全称、账号、开户行等信息，经过预算股、主管局长、财政局长层层审批后，由县国库将财政资金直接拨付到项目实施单位。

二、基本评价

按照市局的统一要求，比照《2013年度农业综合开发项目支出绩效评价工作方案》、《2013年度农业综合开发项目支出绩效评价指标》以及项目有关政策制度要求，在县农发办自评的基础上，我们先后到农发办和水务局对项目进行了重点评价，实地延伸了三个乡镇、一个企业、两个合作社，到项目现场和企业进行了实地查看，同时对受益对象满意度进行了问卷调查。

（一）主管部门制度和措施制定情况

1、“四制”建立情况

我县农业综合开发项目“四制”健全，并且得到了很好的执行落实。项目法人制、招投标制、监理制、合同制。项目法人负责制方面，由县农发办全面负责项目建设和管理。具体项目实施单位和监理单位都是通过招投标方式确定，并签订了详尽的工程和监理合同。项目实施做到了严格按照合同规定和审批的项目实施方案严格执行。

2、项目政策制度建立情况

为保证绩效评价的质量，在进行重点评价之前，我们对项目有关制度政策等进行了认真研究学习，希望对项目进行深入的了解，在绩效评价过程中做到有的放矢。在学习过程中，我们发现农业综合开发项目的制度体系建设非常系统、科学、规范、细致。立项、预决算、招投标、监理、实施方案、施工准备、资金拨付进度、资金管理办法、项目管理费管护费的计提和管理等所有流程都有非常详尽的实施细则和标准要求，政策制定十分到位。

目前，项目执行最主要的依据是国家农业综合开发办公室编撰的《农业综合开发制度汇编》，其中包含诸如《农业综合开发资金会计制度》、《农业综合开发资金管理办法》、《土地治理项目建设标准》等72项重要规章和规范性文件，其中资金管理类21件、项目管理类24件、其他27件。这些政策文件是我们此次进行绩效评价的重要评价依据之一，重点评价县农发办政策执行是否严格，贯彻落实是否到位。

（二）资金管理情况

1、资金管理总体情况

项目资金管理实行县级报帐制，能够严格遵守《农业综合开发项目资金管理办法》和《农业综合开发资金会计制度》等各项农业综合开发资金管理制度，健全和完善了农业综合开发资金审批与使用，管钱与管账相分离的内部监督机制，确保资金专款专用。

经过对农发办账务进行检查，农业综合开发项目资金财务制度健全，执行到位，财务记录清晰，请款手续齐备，资金支出方向符合相关规定，未发现挤占挪用项目资金的情况，资金使用的规范性和安全性达到有关要求。另外，农发办能够积极配合审计、监督等部门加强项目资金监督管理工作，做到审计检查进驻前认真清理自查，审计检查过程中密切协作配合，及时纠正存在问题。

2、财政资金到位情况和资金使用率

财政资金到位率。2013年我县农业综合开发项目共投入资金4,108万元，其中财政资金2,466万元、自筹资金716万元、银行贷款900万元、投劳折资26万元。截至投劳折资26万元也已全部筹措到位，到位率100%。

财政资金使用率。2013年我县农业综合开发项目财政资金到位2,466万元。截至目前，实际投入财政资金2,159万元，财政资金使用率为87.55%。农业综合开发项目属于跨年度项目，截至目前，项目仍有307万元财政资金未拨付，其中土地治理项目85万元、水土保持项目222万元（具体原因详见本报告第三部分“存在的问题”）。

3、资金管理的安全性评价

（1）主管部门保证财政资金安全的有关措施

农发办采取了多项措施，以保证财政资金安全。一是强化了对项目资金的实时监控，严格执行各项开支范围和开支标准，杜绝了不合理开支，节约了财政资金。二是通过会计集中核算，确保了报账手续的公开化和透明度，避免了“暗箱操作”，减少了来自项目实施单位的干扰和影响。

在资金拨付过程中，农发办也能够严格按照相关制度执行，确保财政资金安全。

一是在土地治理项目中规范财政资金拨付管理。项目开工时，可以按照30%的比例拨付预拨款，用作工程启动资金；施工中，随时监督工程进度，并按照最高不能高于总额60%的比例进行进度拨款；项目完工验收合格后，依据县政府投资评审中心的评审报告，在留取项目金额10%的质保金的前提下，拨付余款；质保期过后，经检查确认，项目未出现质量问题的，将质保金等全部拨付施工单位。

二是在产业化经营项目中，防止出现企业骗取、套取财政资金的现象发生。为保证财政资金安全，确保企业不挪用占用项目自筹资金，农发办通过现场查证和审核企业银行转账凭证、***、招投标手续、施工合同、预算等手段，首先确定企业是否按项目实施方案落实企业自筹部分的资金并首先使用自筹资金进行投资，在此前提下，方能拨付财政补助资金。农发办按照工程建设进度情况，拨付财政补助资金。项目竣工后，县农发办通过查账、审查原始票据和实地验收等多种方式对项目进行全面的监督审查，最终全额拨付财政补助资金。

三是在部门项目（水土保持项目）中，建立了规范的资金管理体制，逐步形成财政部门管资金、主管部门管项目，二者各司其职，相互配合、相互制约的管理机制，使资金、物资、账务既分离又统一，有利于各部门之间的分工与协作。

（2）土地治理项目其他费用的计提

在土地治理项目中，财政资金除了施工费用并按10%比例留取的质保金外，还包括设计费61.69万元、监理费30.28万元、项目管理费29万元、管护费17万元。

2013年，这四项费用的最高计提标准如下：设计费，可按单个项目财政投资额的5%比例计提；监理费，水利类项目可按2%比例计提，农业类项目可按1%比例计提；项目管理费，以县为单位计提，500万以下部分按3.5%计提，500万至1,000万部分按1.5%计提，高于1,000万部分按0.5%计提；项目管护费，以单个项目为单位计提，以不高于1%的比例计提。

经审核，以上四项费用均符合项目的费用计提标准，符合相关规定要求。

（3）项目政府采购情况

土地治理项目中的农业措施部分需要增施有机肥，这个部分有机肥的购买由农发办自行组织实施，符合政府采购的条件。农发办通过政府采购形式购买到有机肥后直接发放到了农户手中，政府采购金额合计22万元。

（三）项目管理情况

1、组织机构设置情况

为确保项目的顺利实施，县政府成立农业开发领导小组，由分管县长亲自任组长、农业、水务各局等职能部门任主要领导成员，负责协调指导全县的农业开发，各项目区成立相应的组织领导机构，由乡（镇）书记、乡（镇）长挂帅，实行一把手负责制，以层层签定责任制的形式实行奖惩制度，把技术人员和行政人员有机地结合为一个整体，形成一个运行完善的项目管理体系。

2、项目手续齐全、项目档案完整

项目立项、预算、设计、招投标、监理、政府投资项目评审等各环节手续齐备，完全符合相关规定要求，且由专人负责，统一归档保存，比较规范。项目档案齐全，对文书档案、财务档案等进行了分类归档装柜，实行专人负责、专柜管理。为每一个项目建立了项目档案，2013年农业综合开发项目档案31个，其中产业化项目档案3个、土地治理项目档案27个，水土保持项目档案1个。每个项目档案的主要归档资料包括：合同、招投标文件、中标通知书、设计、预决算、验收报告、安全生产责任书、开工申请报告、监理报告、施工档案、评审报告等。

3、项目的***监督考核

在项目立项阶段，农发办制定开发规划，建立项目库，编制项目可行性研究报告，所有前期准备工作做到经常化、制度化。

工程项目批复后，由农发办会同相关部门，对所建工程进行现场勘测、定位，对相关项目进行民意调查。对于招标工程，由市财政局、县水务局、县纪委等相关部门组成招投标领导组，负责单项工程招投标的实施。按照《中华人民共和国招投标法》实行社会公开招投标，并在新闻媒体进行相关工程招投标公示。为确保工程质量，所有项目实行项目法人负责制、项目工程招标制及工程监理制。

项目实施过程中，县农发办不定期的组织水务局专家去现场检查施工进度、指导施工。监理人员居住在项目区现场监督施工，农发办还要求监理人员每天汇报各施工地点的施工情况，并定期提交监理日记。各项目区乡镇水利站派水管员监督工程的施工情况，每个项目区所在村屯每天组织1到2名村民代表跟着项目走。对施工中发现的问题，立即要求施工方进行整改。

项目完工验收阶段，农发办建立了严格的质量标准和完善的验收制度。根据施工单位提出的申请，农发办、监理公司、水务局、乡镇等部门联合对已完工程进行实地验收。在验收中遵循“实事求是，不弄虚作假，不徇私情”的原则，对验收工程做好现场记录，准确反映工程实际情况，对不合格的工程当场指出并及时整改，整改完成后再进行重新验收。对质量问题严重的施工方，农发办将取消其下年投标资格。验收结果还要经过省、市农发办领导的检查。农发办还引入政府投资项目评审机制，县评审中心在对竣工项目的工程质量、工程量进行评审、竣工财务决算进行评审，县农发办按照审定额进行资金拨付。

项目完工并通过验收后，移交项目村，遵循“谁受益、谁管护”的原则，落实管护主体，本着“以工程养工程”和方便、优惠、全方位服务农民的原则，筹集并用好管护费，确保工程的正常运行，长期发挥其效益。

（四）项目目标完成情况

1、项目完成质量情况

严格工程竣工结算的审批程序，首先由施工方根据实际施工程序和竣工验收核定的工程量进行自行结算，然后报监理人员进行审核签字，最终由政府投资评审中心进行审定，最后报财政部门进行结算。通过严格结算审核和审批程序，施工质量得到了保证。2013年项目工程质量全部符合标准要求。

2、项目完成的时效性

农业综合开发工程是一项季节性强的跨年度工程。一般施工为当年的5、6月开始至次年的6月份结束。2013年水土保持项目和土地治理项目中的河道治理工程未能在2014年6月份之前按计划如期完工，原因是受“8.16”特大洪灾影响。其他项目均如期完工。但截至目前，所有项目均已完工。

3、项目的数量目标完成情况

2013年项目总体预算资金使用较好，未突破预算总额，在资金使用控制上做到了严格执行批复设计。

2013年土地治理项目目标任务是高标准农田建设示范0.6万亩、改造中低产田0.8万亩，全部按照目标计划完成，共完成规划面积1.4万亩，占计划的100%。完成无坝引水2座，完成计划100%；方塘3座，完成计划100%；渠道31.92公里，完成计划100%；河道治理13.7公里，完成计划100%；改良土壤1.08万亩，其中水田0.58万亩，旱田0.5万亩，完成计划100%；机耕路26.2公里，完成计划100%；漫水桥11座，完成计划100%。

产业化项目目标任务全部按计划完成。其中：2013年抚顺市清原县3,800吨绿色专业玉米种植基地扩建项目修建农用路11.5公里，水渠3,000延长米，提水泵站房1处面积10平方米，灌溉蓄水池1,500平方米；2013年抚顺市清原县2,000吨食用植物油加工改扩建项目新建成品库900平方米，化验室400平方米，水泥地坪8,000平方米，新增设备6台套 ；2013年抚顺市清原县3万套种鸡养殖基地扩建项目新建2栋鸡舍，面积2,200平方米，新增各类设备2,024台套。

水土保持项目全部按照计划措施量完成。综合治理水土流失面积1,300公顷，其中包括营造水土保持林51.63公顷；疏林补植217.28公顷；经果林工程129.94公顷；生物防护2.4公顷；等高耕作90.55公顷；地埂植物带7公顷；生态修复801.2公顷。此外，新建谷坊91座，农田防护2,093m，作业路3,700m，桥涵1座，漫水桥2座，浆砌石排水沟510m，方塘2座，蓄水池1座，汲水井1座，围栏1000m，宣传牌3个。

（五）项目效益分析

土地治理项目建成后，可使我县的农业生产条件及生态环境有明显的改善。同时，可新增和改善灌溉面积0.7万亩；新增节水灌溉面积0.53万亩；年节约水量63万立方米；新增粮食产量197万公斤；项目受益农户8,959户；项目区农民年均增收470万元。

产业化项目建成后，新增总产值4,930万元，年新增增加值512万元，年新增利税366万元，直接受益农户3,977户，直接受益农民年收入增加总额746万元，新增就业人数50人，其中：农村劳动力就业人数38人。

水土保持项目完成后，两条小流域水土流失得到有效控制。新增措施总蓄水量达49.21万m³，保土量达2.08万t，产生保土效益5.07万元。年果品产量增加25.99万kg，年增产枝柴36.49万kg，年增产粮食5.46万kg，年增产秸秆5.46万kg，年增产活立木0.04万kg，直接经济效益67.91万元。

在直接效益的背后，其对农业产业化和相关产业的拉动作用也是不可估量的，产生了非常重要的经济和社会效益，财政资金“四两拨千斤”的作用得到了充分发挥，农业综合开发项目财政资金使用效益明显。

（六）服务对象满意度调查结果

为客观准确地反映项目实施过程中的服务对象满意度，财政局绩效评价办公室联合农发办以及项目所在地乡镇进行了满意度入户调查问卷。共收集调查问卷103份，全部为有效问卷，其中受益农户问卷79份、工程管护人员问卷24份。调查问卷全部有调查对象的签字确认和联系方式，已全部纳入项目绩效评价档案进行归档保存。

问卷设置了“满意”、“基本满意”、“不满意”三个选项。选择“满意”的有97人，占总人数的94.2%；选择“基本满意”的有6人，比例为5.8%；没有人选择“不满意”。项目服务对象满意度较高。

三、存在问题及建议

（一）仍有307万元财政资金未拨付

土地治理项目的河道治理项目未拨资金85万元。北三家、南口前水利措施河道治理项目，原计划2014年5月末竣工，由于受“8.16”特大洪灾的影响，南口前镇以及北三家乡原设计河道遭到冲毁，与原设计不符，灾后经水务部门重新设计后，直至14年4月末才开工建设，11月末全部完工，目前县投资评审中心仍在评审中。所以财政资金拨付进度受影响，目前工程进度款已拨付80%，其他财政资金将等待评审结果，并留取质保金后立即拨付。

水土保持项目未拨资金222万元，原因与河道治理项目类似，也是受8.16洪灾影响施工进度，2014年10月份完工，目前评审工作即将结束。

建议：县农发办和县水务局积极协调县评审中心尽早完成评审工作，争取在年底前将财政资金拨付到位，尽量避免财政资金结转下年跨年度使用。

（二）极个别项目存在细微调整

按照项目要求，项目实施方案一经审批确定不得随意变更。项目整体的实施方案执行情况非常严格，但由于受实际情况的制约，或出于方便群众和更好发挥财政资金效益等合理化考虑，在施工上对照设计方案存在细微调整。

建议：县农发办在今后的工作中，进一步精细规划，科学设计，减少工程调整。同时建议上级农发办在仍坚持按批复的实施设计方案执行的同时，适当赋予县级农发办一定范围内的自主裁量权，让其结合实际情况，自主提出合理化微调方案，从而使项目实施在坚持原则的情况下，又能兼顾效率，更加灵活合理。

（三）洪灾后项目维修、重建缺乏资金

经过“8.16”特大洪灾后，遭到水毁的工程无法再发挥效益，后续重建或是维修缺乏资金。按单个项目投资额1%比例计提的项目管护费对于小修小补可以满足一定需要，但是面对“8.16”洪灾这样的大面积损毁远远无法满足需要，恢复重建资金没有着落。

建议：县农发办积极向上争取水毁修复资金，以维持其功能，避免前期投入财政资金的效益无法继续发挥。同时，有鉴于此次清原县“8.16”洪灾的经验教训，建议上级农发办可否单独设置农业综合开发项目自然灾害恢复重建基金，或在提高管护费计提标准的基础上建立更为灵活的管护费流动机制，将各地区的管护资金在满足正常需求的基础上剩余的部分集中起来，统筹使用，用以解决因自然灾害造成的区域性恢复重建资金缺口。

（四）村里管护积极性不高，管护工作不到位

项目建设交付使用后，个别工程的管护工作不到位。如防渗渠泥沙沉积没有及时清理造成淤堵现象、农民在耕作期间对防渗渠造成的碾压损坏现象、拦河闸工程在汛期时由于河道杂物过多没有及时清理造成的堵塞现象等。目前，不仅农业开发工程的受益主体管护意识薄弱，即使是我们各级农业开发主管部门的“重建轻管”思想也是存在的。

建议：一是各有关部门要牢固树立建管并重的指导思想，应当像抓工程建设一样抓工程的后续管护，做到一手抓建设，一手抓管护。二是农发办应将管护工作纳入工作重点，追踪考核制度化，项目完成回头看，对管护不力的乡镇，在以后安排项目时减少财政资金投放。三是明确职责，根据“谁受益、谁管护”的原则，重点突出明确乡镇政府和项目受益村的管护责任。四是简化管护费申领流程，并定期协同水务局、乡镇政府检查过往工程现状，汇总损毁情况制定整体维修维护方案。从而保证项目工程长期运营，使财政资金长期发挥使用效益。

（五）项目占地问题协调难

项目区乡镇极个别农民的基本素质和思想觉悟较低，在项目建设中遇到占地等问题难以协调。农民对自己赖以生存的土地非常重视，目前已达到了分田必争的程度，经常出现在个别项目的建设中，很难协调需要占地问题，极个别农民认为所建项目是为多数人受益了，占自己家的地不行。

建议：今后要加强对农业综合开发项目的宣传力度，最大程度争取农民的支持和理解。

（六）项目评审速度较慢、资金拨付受影响

引入政府投资项目评审机制，有利于保证工程质量，同时能最大程度上节约财政资金，但由于县评审中心人员配置较少，全县评审项目较多，导致项目评审的时间不是很快，间接导致我县农业综合开发项目资金拨付较慢。

建议：在以后的工作中，避免像往年一样，工程全部积压到一起再统一进行评审，完成一个工程就评审一个，这样可以最大程度保证资金的拨付进度。

                        清原县财政局绩效评价办