南山律师驻队受全国关注城市管理执法难题

　　党的十八届四中全会提出，依法治国是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。去年底，***、***出台的《法治政府建设实施纲要（2015－2020年）》，明确到2020年，要基本建成职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。

　　全面依法治国、建设法治政府已成为一项从中央到地方，从地区到行业，从立法到执法、司法、守法、学法的系统工程。

　　2014年6月，南山区以沙河街道为试点实施城管执法律师驻队工作模式。该街道与律师事务所合作，通过购买服务方式引入第三方专业律师常驻城管执法队，借助律师专业、中立、权威等特点，提供法治教育、案卷审核等十项协助服务，有效***了城市管理执法难。

　　自实施律师驻队工作模式以来，城管执法难、执行难问题有效***，执法形象、执法效能大幅提升，严格规范文明执法得到彰显。立案量、执行量大幅上升，暴力抗法事件显著减少。2013年，沙河街道执法队全年立案为138宗，执行60宗，执行率仅为43.5%；2014年实施律师驻队工作模式后，立案量上升至380宗，执行365宗，执行率为96.05%；2015年立案量为311宗，执行293宗，执行率高达97.34%。同时，执法者与商户们的对抗也明显少了。2013年暴力抗法事件38宗，2014年仅2宗，2015年只有1宗。

　　市委主要领导批示要求市政法委、司法局总结推广沙河街道律师驻队工作模式。今年是深圳城市管理治理年，市城管局与市司法局已联合发文全市推广，明确年内实现律师驻队率达80%。

　　南山区委书记姜建军要求扩大律师驻队的应用层面，为基层法治政府建设和基层治理提供样本。南山区安监、环保等各类执法部门已全面实施律师驻队模式。

　　目前，这一做法正引起全国广泛关注，全国各地100多批次执法部门前来取经。近期，《法制日报》、《光明日报》、《南方日报》等中央、地方媒体对该模式进行了详细解读。新华网、人民网等网站进行转载刊发，纷纷就律师驻队成效进行报道，称赞这一做法运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定。

　　中国政法大学法治政府研究院院长王敬波教授评价说，律师驻队既是公众参与执法的一种形式，也是实现民主监督的重要途径。不仅在城管执法领域适用，在其他执法领域同样适用。

　　柔性执法化解冲突

　　律师驻队监督执法队伍

　　一边是欧洲、一边是非洲。这是沙河街道办城管执法人员对街区形象的说法。

　　沙河街道位于深圳市南山区华侨城片区，是深圳城市二元结构突出的街区，总面积27.3平方公里，人口约24.5万，其中流动人口16.4万，辖区内既有华侨城高档社区、旅游景点、大型商业综合体等，又有白石洲等脏乱差的城中村聚集区。

　　在城管执法中，执法难以保证问题最为突出。从违法主体来看，乱摆卖等城管违法行为成本低、覆盖广、易反复，违法法治意识淡薄、从众心理明显、对抗性强，暴力抗法事件频发；从执法主体来看，如果碰到不配合的，城管执法在获取身份信息、违法事实等方面手段非常有限，执法半途而废、打道回府是常见现象。

　　经过街道党工委班子多次缜密调查研究，2014年6月，沙河街道与一家律师事务所合作，通过购买服务方式聘请专业律师常驻城管执法队。

　　与公安等执法部门不同，城管执法强制手段有限，以暂扣和没收为主，这样做又易引起冲突。律师驻队后，首先优化执法方式，探索人性化执法。沙河街道执法队在坚持严格执法，违法必究的同时，律师协助探索人性化执法方式，改变直接对抗性执法方式，执法现场以固定证据为主，尽量少扣押物品，减少现场直接冲突；实行社会服务等非强制性执法方式。本着教育为主的目的，制定标准条件和评估办法，对初犯者，通过参加社会服务的方式进行处理。

　　律师驻队后带来的另一个变化，就是执法者执法明明白白。律师和城管执法队一起办公，24小时担任执法队伍的法律顾问，解答执法过程中疑难问题；结合热点难点，对执法队员、协管员实行菜单式、模拟式培训，内容涵盖程序规范、证据固定、执法技巧等，提高人员法治思维和依法行政能力。

　　为了提升整个执法队队伍的法律素养，沙河街道每个季度都会举办一次较大的培训，把法律知识、执法技能、廉政教育等贯穿在执法的全过程中。

　　在一份由律师事务所出具给执法队的律师意见书中，记者看到，驻队律师对执法现场如何拍照、哪里该拍特写、录像里要有几名执法队员、该如何制作勘察笔录等诸多执法细节上，都给出了详细的指导。

　　打铁还需自身硬，执法人员作为与市民对接的一线人员，首先要确保自身的执法行为站得住脚，依法执法。律师驻队监督了队伍执法，纠正执法偏差，杜绝违法执法的行为。沙河街道党工委书记陈书爱说。

　　沙河街道律师驻队指导规范执法，强化执法监督制约。对重大城管执法事项，律师会同执法人员开展法律论证，采取法律意见书等形式，帮助执法队理清执法思路，研究法律对策，降低法律风险。监督规范执法。一方面通过案卷审核等形式对行政执法过程中证据调取、执法程序等进行监督指导，发现问题第一时间进行指正；通过随队执法形式，协助一线执法工作，发现问题及时纠错，并总结分析。

　　执法普法双管齐下

　　律师函打通执法最后一公里

　　城管处罚执行难以落实，执法对象尤其是自然人，把城管部门开具的罚单当成废纸，这是目前城管执法的又一个难题。

　　城管在执法过程中，违法者多为小摊贩，流动性大，违法行为人不配合处理，开出罚单后难以兑现，造成处罚结案率低；另一方面，城管执法队员严格执法不够，依法行政水平不足，跟案不到位，也影响到处罚的落实。

　　去年5月14日17时，当事人许某在沙河街道白石洲昌宏蔬菜店店外公共区域，违法摆卖蔬菜，罚款1000元。执法队现场勘验取证，依法发出行政处罚告知书，当事人拒签，在居委会工作人员见证下留置送达，并告知当事三天内到指定地点接受处理。

　　三天后许某仍未接受处理，执法队将行政决定书送达当事人，告知如不服，可在60日内申请复议，或6个月内向法院起诉。

　　在当事人到期仍未申请复议或起诉情况下，今年3月18日执法队发出催告书，催告当事人当日缴纳罚款1000元，加处罚款1000元。催告期限届满后，当事人仍未履行，沙河执法队委托律师事务所向盐田区法院提起强制执行申请。5月25日，盐田法院受理该案件，6月3日作出行政裁定书，裁定准予执行。目前，该案件正在执行过程中。

　　原本改正违法行为、接受处罚后就可以了结的案件，以许某收到加倍处罚、法院强制执行告终。行政机关依法作出的处罚决定具有强制执行效力，当事人违法抵抗，最终将受到法律的严惩。此案成为沙河街道依法执法的典型案例，对其他超门店经营等城管违法行为起到教育、震慑作用，达到良好的普法宣传效果。沙河街道在***城管执法执行难过程中，驻队律师利用自身特有措施和专业优势，协助推进行政处罚案件执行，让法律权威落地。对不及时履行《行政处罚告知书》或《行政处罚决定》义务的当事人，驻队律师发出《律师函》进行催告、催缴；对一年内出现二次超门店经营的店铺，律师还会发出《律师提示函》进行提醒，告知其再出现该违法行为将移交市场监督部门处理。驻队律师还代理申请法院强制执行，对拒不履行处罚决定的当事人，律师协助执法队向法院提出强制执行申请，打通了执法最后一公里的瓶颈。

　　驻队律师还开展法治宣教，执法普法有机结合。借鉴最高法判后答疑制度，把法治教育作为必经环节，违法者需先到驻队律师办公室接受法治教育；把执法依据、执法目的、暴力抗法后果等浓缩为《驻队律师法治教育告知书》进行宣讲教育。同时，在执法中遇到不理解、不配合时，律师现场向当事人和围观群众进行解释疏导，既化解对立又起到了普法效果。

　　行政处罚规范化制度化 ***塔西佗陷阱

　　西方政治学塔西佗陷阱定律告诉我们，指当政府部门或某一组织失去公信力时，无论说真话还是假话，做好事还是坏事，都会被认为是说假话、做坏事。

　　城管被污名化，甚至演变成弱势群体，与城管打人等违法行为密不可分。多年来，全国各地城管部门积极探索城管执法新举措，从眼神执法、鲜花执法到下跪执法、碰瓷执法等，手段虽新奇但收效不大，反而引起群众对城管执法的强烈反感，延安城管踩头事件、沈阳夏俊峰刺死城管等案件，使城管执法部门日益被标签化，塔西佗陷阱凸显。

　　沙河街道通过律师驻队，借助律师提供十项协助服务，推动城管执法由简单粗暴向文明法治转变，由粗放执法向精准执法转变。

　　在沙河街道，律师协助和执法队伍如何无缝对接，均作出了明确规定。在一般执法流程上，律师协助审查是否属于执法队受理范围，审查行政管理相对人主体资格（个人、个体工商户、企业、单位等），协助审查执法队已收集证据的合法性、真实性、关联性，审查证据是否充分完善；协助审查《行政告知书》的填写，包括涉嫌违法事实、理由、依据，以及行政处罚相对人所享有的陈述申辩权（符合听证条件，告知其有要求举行听证的权利）等；对行政管理相对人提出的异议，进行答疑，提供法律咨询等。

　　处理超门店经营，城管执法处罚后店主拒不签字接收罚单，最后往往不了了之，这是城管执法最为常见的现象。沙河街道对律师驻队协助查处这一违法现象，明确了协助具体程序和步骤。当事人第一次违法、一年内第二次违法律师按一般执法流程介入；一年内第二次违法后，律师发出《律师提示函》，提醒行政处罚相对人一年内若第三次违法，执法队将提请工商行政管理部门暂扣其营业执照，责令停业整顿；当事人一年内第三次违法，律师接受执法队委托向工商行政管理部门提交案卷资料，申请暂扣其营业执照，责令停业整顿，行政处罚相对人仍拒不履行的，代理向法院申请强制执行。

　　面对其他不同的情况，城管部门对律师也提出了不同的要求。执法人员执法时，当事人不积极配合，妨碍执行公务时，律师介入必须第一时间到达现场、详细了解事件真相，审查相关证据材料，提出对案件处理的法律指导意见，向公安机关提供相关报警材料，***公安机关对案件的立案和处理；执法队完全依法行政而公安机关未依法履行职责对违法行为人采取措施的，由律师代理向公安机关提出法律意见书；已提出法律意见书而公安机关仍不作为的，由律师代理提起行政复议。

　　律师驻队协助城管执法，带来了沙河街道城市面貌的可喜变化。从南到北穿过白石洲村的白石一街，宽度仅能并行两辆小车，无论白天或是晚上，这条500多米长的街都是最热闹的地方，道路两旁各种店铺林立，店铺门前的空间曾是商贩们竞相争夺的经营场地。过去，你想走完这条街，没有个把小时是不行的。这里的村民告诉记者，现在这里超门店经营、占道经营现象少多了，道路顺畅好多。

　　驻队律师24小时担任执法队伍的法律顾问，随时解答执法队员在执法过程中疑难问题；驻队律师对执法人员实行菜单式、模拟式培训，内容既涵盖执法技巧、文明执法规范、典型案例分析、法律法规释义也包括职务犯罪预防等，大大提高了队伍的业务水平和理论素养。驻队沙河街道的北京中银（深圳）律师事务所律师谢兰军认为，律师驻队模式增强执法部门培训实效，提升了城市形象，提高了依法行政能力。

　　南山区区长王强表示，南山区通过引入律师常驻执法队，有效***了执法冲突频发、处罚执行率低等难题，是一条动员社会力量参与法治政府建设的新路。但这一模式仍是阶段性的，驻队律师毕竟不能代表城管进行行政执法的每一个环节。城市管理水平的提升，最终要依靠执法方式和执法理念的转变，从管制转向服务。

　　相关专家评价说，当城市管理的各种主体都回归到用法律解决问题的轨道上，那么离法治就更进了一步；城管律师驻队是法治的增量，更是法治的存量盘活。沙河街道这种探索和创新，解决了基层城管执法难以保证、处罚难以落实、执法行为群众难以接受等普遍存在的问题，为基层社会治理法治化提供了新路径。