珠海市人民政府关于加强行政规范性文件制定和监督管理的实施意见（珠府〔2021〕23号）

横琴新区管委会，各区政府（管委会），市政府各部门、各直属机构：

　　为贯彻落实***、省政府关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见，严格执行《广东省行政规范性文件管理规定》（粤府令第277号），深入推进依法行政，加快建设法治政府，有效保障公民、法人和其他组织合法权益，现结合我市工作实际，制定本实施意见。

　　一、行政规范性文件的概念及基本规范

　　（一）行政规范性文件的概念。

　　行政规范性文件（以下简称规范性文件）是指除政府规章外，由行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文。

　　规范性文件分为政府规范性文件和部门规范性文件。各级人民政府（含政府办公机构）以自己的名义制定的规范性文件为政府规范性文件；依法以自己名义履行行政管理职能的政府部门以及经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织制定（含经本级人民政府同意后以部门名义发布）的规范性文件为部门规范性文件。

　　（二）一般不作为规范性文件管理的情形。

　　行政机关内部执行的管理规范、职责分工、工作制度、机构编制、会议纪要、工作方案、工作计划规划、请示报告、表彰奖惩、人事任免等文件，对直接管理的企事业单位人事、财务、外事等事项制定的文件，以及行政机关制定的技术标准、技术操作规程、技术规范等。

　　（三）规范性文件制定主体。

　　有权制定规范性文件的主体为行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，具体以公布的规范性文件制定主体清单为准。

　　除法律、法规另有规定外，行政机关的议事协调机构、临时机构和内设机构不得以自己名义制定规范性文件，行业协会等社会组织不得以自己名义制定涉及管理公共事务的规范性文件。

　　（四）规范性文件不得设定的事项。

　　规范性文件不得设定行政处罚、行政许可、行政强制、行政征收、行政检查、证明事项以及其他应当由法律、法规、规章设定或者上级机关规定的事项。

　　（五）规范性文件名称规范。

　　规范性文件的名称根据其具体内容确定，可以使用“决定”“命令”“规定”“办法”“通知”“公告”“规则”“细则”“规范”“意见”或者“通告”等，但不得使用“法”“条例”。

　　政府规范性文件的标题应当冠以本行政区域名称，部门规范性文件的标题应当冠以制定机关名称。

　　二、规范性文件的制定

　　（一）起草。

　　1.论证与评估。起草单位应当对规范性文件制定的必要性、可行性、合法性进行论证，并对拟规定行政措施的预期效果和影响进行评估。论证与评估情况和结论应当在起草说明中载明。

　　2.征求意见。

　　（1）行政系统内征求意见。规范性文件涉及其他机关的职责或者与其他机关关系密切的，起草单位应当充分征求相关机关的意见；存在意见分歧的，应当主动协调。

　　除内容涉及司法行政部门职责的外，规范性文件起草过程中，一般不将司法行政部门作为被征求意见单位。
　　（2）公开征求意见。起草规范性文件，应当公开征求社会公众的意见。但存在《广东省行政规范性文件管理规定》第十四条第三款所列特殊情形的，经起草单位负责人书面同意，可以不公开征求意见。
　　起草单位应当通过政府网站、政务新媒体或者新闻媒体等便于社会公众知晓的途径公开征求意见，并明确提出意见的方式和期限。一般情况下，公开征求意见期限不得少于7个工作日；制定与市场主体生产经营活动密切相关的规范性文件，公开征求意见的期限一般不少于30日；属于重大行政决策事项的规范性文件，公开征求意见一般不少于30日，因情况紧急等原因需要缩短期限的，公开征求意见时应当予以说明。法律、法规或者规章对公开征求意见另有规定的，从其规定。

　　市政府及部门规范性文件统一在市人民政府门户网站专门栏目集中公开征求意见。区政府及部门规范性文件、镇街规范性文件统一在区政府门户网站专门栏目集中公开征求意见。公开征求意见时需提供在线调查征集渠道（不含电子邮件形式）。意见征集结束后，应当及时公开意见采纳情况。

　　（3）涉企政策专门听取意见。起草与企业生产经营活动密切相关的规范性文件过程中，应当听取企业和行业协会商会意见。听取意见的方式应当多样化，充分利用网络、报纸等新闻媒体以及“两微一端”等媒介，同时根据实际情况，采取召开听证会、座谈会、论证会、问卷调查、书面发函、实地走访等方式听取意见，确保实效。

　　3.公平竞争审查。制定市场准入、产业发展、招商引资、招标投标、政府采购、经营行为规范、资质标准等涉及市场主体经济活动的规范性文件，起草单位应当进行公平竞争审查，评估对市场竞争的影响，防止排除、限制市场竞争。各单位应当建立健全自我审查机制，明确责任机构和审查程序。

　　4.其他程序。规范性文件所规定的事项依法依规需履行听证、专家论证、风险评估等程序的，按有关规定执行。

　　（二）合法性审核与审查。

　　1.内部法制审核。政府及部门规范性文件起草完成后，应当由起草单位内部负责法制工作的机构（以下简称内部法制机构）进行合法性审核。

　　2.司法行政部门合法性审核与审查。政府规范性文件草案，起草单位提请政府审议前，应当报送同级司法行政部门审核。未经司法行政部门合法性审核或者经审核不合法的，不得提请政府审议。

　　部门规范性文件草案应当报本级司法行政部门审查。

　　司法行政部门对规范性文件的合法性进行审核（审查），发现存在明显可行性或者适当性问题的，可以向起草单位提出建议。起草单位应当根据审核（审查）意见对规范性文件作出修改或者补充；对审核（审查）意见有异议的，起草单位可以自收到意见之日起10个工作日内提出异议及理由，与司法行政部门协商或者向本级政府申请复核。

　　3.建立专家协助审核机制。规范性文件草案提交本单位内部法制机构进行审核前，应当由本单位法律顾问或公职律师进行审核。但不得以法律顾问意见代替内部法制审核意见。司法行政部门对规范性文件草案进行合法性审核或审查时，可以征求政府法律顾问或本单位公职律师意见。

　　（三）集体讨论决定。

　　政府及部门规范性文件草案通过起草单位内部法制审核后，应当提交部门办公会议集体审议。审议通过后，方可将草案报送司法行政部门审核或审查。

　　政府规范性文件经司法行政部门审核后，由起草单位报请政府常务会议或者全体会议审议决定。

　　（四）统一编号。

　　规范性文件通过合法性审核或审查后，需在正式发文前向司法行政部门申请规范性文件统一编号。

　　市政府规范性文件统一编号格式为：ZFGS-年份-序号；部门规范性文件统一编号格式为：ZBGS-年份-序号。

　　各区可参照上述格式设定本区及辖区镇街规范性文件统一编号。

　　经审查，无修改事项或仅有少数文字表述需修改的部门规范性文件草案，可简化编号流程，司法行政部门出具合法性审查意见时，可一并提供统一编号。

　　（五）统一公布。

　　1.公布载体。市政府规范性文件和部门规范性文件统一公布载体为《珠海市人民政府公报》。规范性文件制发单位应当在文件印发之日起3个工作日内将文件文本和政策解读送《珠海市人民政府公报》编辑部（市政府办公室）。

　　我市各级政府规范性文件和部门规范性文件，以及镇街规范性文件的统一网络公布载体为市人民政府门户网站。

　　2.公开方式。规范性文件的公开方式是“主动公开”。

　　3.实施日期与有效期。规范性文件实施日期一般应与发布日期间隔30日以上，以便于规范性文件具体执行机构和群众知晓。但因保障国家安全、重大公共利益的需要，或者公布后不立即实施将有碍规范性文件实施的，可以自发布之日起实施。

　　规范性文件一般应当规定有效期。规范性文件的有效期不得超过5年，暂行、试行的不得超过3年。有效期届满未按规定延期实施的，规范性文件自动失效。

　　4.政策解读。所有规范性文件均应当进行政策解读，起草部门在向司法行政部门报送规范性文件合法性审查时，应当一并报送政策解读文本。政策解读文本需按照有关政府信息公开工作要求，与规范性文件文本同时公布。

　　（六）实施后评估。

　　规范性文件规定有效期的，一般应当在有效期届满前对实施情况进行评估（设定超过2年以上有效期的，在有效期届满前6个月进行评估；有效期2年及以内的，在有效期届满前3个月进行评估）。未规定有效期的，一般应当定期对实施情况进行评估，评估间隔期最长不得超过5年。

　　规范性文件实施过程中，因上位法、上级政策调整或行政管理实际需要等原因，需提前进行修订的，以及拟按《广东省行政规范性文件管理规定》第三十八条规定的简易程序重新发布的，需开展实施后评估。

　　规范性文件实施后评估具体工作按照我市有关规定执行。

　　三、其他特别程序规定

　　（一）规范性文件的修改和废止。

　　规范性文件修改程序按照制定程序执行。为便于文件管理与实施，修改规范性文件一般采取废旧立新的方式。

　　废止规范性文件，除可以根据实际适当简化论证评估、征求意见、听证、专家咨询论证、公平竞争审查、风险评估等程序外，其他程序需按制定程序执行。

　　（二）简易修改和延期实施。

　　规范性文件因行政管理需要仅作文字表述、管理部门名称调整等不涉及实体内容的简易修改，或者有效期届满拟继续实施但不作修改的，由实施部门内部法制机构审核及部门办公会议审议通过形成草案后，部门规范性文件由本单位主要负责人签发，政府规范性文件由实施部门报请政府行政首长签发，并在有效期届满前在规定载体重新发布。原规范性文件统一编号继续沿用。
　　规范性文件依照上述规定重新发布的，部门规范性文件应当报送本级司法行政部门备案；政府规范性文件报送上级政府和本级人民代表大会常务委员会备案。司法行政部门发现重新发布的规范性文件存在合法性问题的，应当及时提出意见，制定机关应当及时处理。

　　四、区政府规范性文件备案监督

　　（一）报备期限。

　　各区政府（管委会）的政府规范性文件应当自公布之日起30日内报市政府备案，并依照有关规定报本级人民代表大会常务委员会备案。

　　（二）报备材料。

　　报送市政府备案应当提交备案报告、规范性文件正式文本、起草说明、送审依据稿、制定依据文本、征求意见情况、合法性审核与审查意见、统一公布等材料一式一份，并同时通过OA系统提交电子文本。备案材料径送市司法行政部门。

　　（三）备案审查意见处理。

　　经备案审查，区政府规范性文件存在违法或明显不当情形的，市司法行政部门应当提出备案审查意见，建议制定机关自行纠正，或者提出处理意见报市政府决定，并通知制定机关。区政府（管委会）应当自收到意见之日起60日内书面答复处理结果。逾期不答复或者拒不改正的，市司法行政部门可以提请市政府予以撤销该文件。

　　五、镇街规范性文件统一审查机制

　　各区政府（管委会）负责本辖区镇政府、街道办事处规范性文件的统一监督管理。镇政府、街道办事处制定规范性文件，需经过镇街法律顾问及法制审核机构合法性审核，并经领导班子研究同意后，报送区司法行政部门统一审查、统一编号，在统一载体公开发布。

　　各区政府（管委会）应当加强对镇街规范性文件制定工作的指导和监督，确保镇街规范性文件制定程序及内容合法、有效。

　　六、其他  

　　本意见自印发之日起施行。以往我市有关规范性文件管理制度与本意见不一致的，以本意见为准。

　　***：1.规范性文件审核与审查材料清单

　　2.起草说明撰写模板

　　3.区政府（管委会）备案报告

　　4.送审依据稿模板

珠海市人民政府

2021年4月22日

　　***1  

规范性文件制定各环节提交材料清单

　　一、提交内部法制审核所需材料

　　规范性文件送审稿、起草说明、送审依据稿、上位法依据、征求意见采纳情况表、公开征求意见截图、座谈会、论证会以及其他方式征求意见相关材料、各单位意见、公平竞争审查表（涉及市场主体经济活动的文件）、履行评估论证程序佐证材料（新制定的文件）或实施后评估报告（需继续实施或修改的文件）、其他程序性材料（如专家论证、听证、风险评估等）。

　　二、提交司法行政部门审核或审查所需材料

　　规范性文件送审稿、起草说明、送审依据稿、上位法依据、征求意见采纳情况表、公开征求意见截图、座谈会、论证会以及其他方式征求意见相关材料、各单位意见、公平竞争审查表（涉及市场主体经济活动的文件）、履行评估论证程序佐证材料（新制定的文件）或实施后评估报告（需继续实施或修改的文件）、其他程序性材料（如专家论证、听证、风险评估等）、内部法制审核意见（同时附法律顾问或公职律师审核意见）、集体讨论会议纪要、政策解读文本以及司法行政部门认为需要提交的其他材料。

　　三、市政府规范性文件提请市政府常务会议审议所需材料

　　提请审议的请示、规范性文件草案、起草说明、征求意见采纳情况表、市司法局审核意见、市政府办公室要求提交的其他材料（各区可参照执行）。

　　四、市政府规范性文件提请市政府印发时所需材料

　　提请发文的请示、规范性文件拟正式发文稿、起草说明、政策解读文本、备案报告代拟稿、常务会议审议通过的决定事项通知、市政府办公室要求提交的其他材料（各区可参照执行）。

　　***2

起草说明撰写模板

　　一、文件的制定背景说明

　　制定文件的必要性，并简要说明该领域的现实情况，法律、法规、政策的原则要求，领导批示情况和拟解决的主要问题。

　　二、法律法规政策依据

　　（一）法律、行政法规。

　　（二）地方性法规、规章。

　　（三）上级机关规范性文件、政策性文件。

　　有关依据应当标明具体条款。

　　三、文件的制定过程说明

　　说明文件草案的起草过程、行政系统内征求意见过程、公开征求意见过程、部门法制工作机构合法性审核情况、集体讨论决定以及其他有关程序的简要说明。

　　对文件制定的必要性、可行性、合法性进行论证以及对拟规定行政措施的预期效果和影响进行评估的情况和结论。

　　四、主要内容说明

　　（一）主要内容概述。

　　（二）文件拟确立的主要制度和措施。

　　涉及行政管理相对人权利义务的，应当明确指出制定依据及具体条文出处。涉及参照其他地区制度或者做法的，应当说明制度或者做法出处。涉及制度创新的，应当指出上级机关有关要求、制度可行性和实施后可能产生的影响。

　　（三）其它需要说明的情况。

　　五、部门法制工作机构审核意见

　　对文件制定主体、制定程序、制定权限和内容的合法性审核意见。

　　六、行政系统内征求意见的采纳情况说明

　　七、公开征求意见的采纳情况说明

　　八、专家咨询论证、听证的意见采纳情况等其他需要说明的情况

　　***3

XX区政府（管委会）关于《XXXX》的备案报告

市人民政府：

　　现将我区   年   月   日印发的《XXXX》（文号）及相关起草说明报请备案。

XX区政府（管委会）

年  月  日

　　***4

送审依据稿模板

　　特别说明：送审依据稿中的条文内容、法律依据、参考依据，均需逐条对应阐述。“法律依据”一栏需列明与对应条文直接相关的上位法或上级政策具体条文内容；“参考依据”一栏列明其他省市的先进经验和做法，参考依据一般不超过两条。