对国家审计基本职能的再认识

从国家治理的角度重温《审计法》及实施条例

    国家审计是国家政治制度的重要组成部分，是国家治理这个大系统中一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的免疫系统，国家治理的需求决定了国家审计的产生，国家治理的目标决定了国家审计的方向，国家治理的模式决定了国家审计的制度。国家治理需要国家审计，国家审计服务国家治理，国家审计在国家治理中怎么发挥作用？《中华人民共和国审计法》（以下简称《审计法》）第一条、第三条，新颁布的《中华人民共和国审计法实施条例》（以下简称《条例》）第二条、第五条明确了国家审计的监督职责，怎么监督？法律赋予国家审计的基本职能有哪些？笔者认为只有牢固树立和自觉践行科学审计理念，切实履行国家法律法规赋予国家审计的神圣职责，才能在国家治理中发挥应有的作用，结合审计实践，梳理相关的法律法规，笔者认为国家审计的监督职能主要体现在以下几个方面：

　　服务和建设性的职能。国家审计是一种经济监督，不能将国家审计与行政监督、党纪监督、法律监督等相混同，审计不是政治监督，《条例》第二条审计法所称审计，是指审计机关依法独立检查被审计单位的会计凭证、会计账簿、财务会计报告以及其他与财政收支、财务收支有关的资料和资产，监督财政收支、财务收支真实、合法和效益的行为明确了审计监督是一种经济监督，经济活动中的真实、合法和效益是审计监督的主要内容，促进被审计单位客观真实地反应本地区、本部门、本单位的经济活动事项，促进被审计单位规范财务管理是审计机关的基本职责。《条例》第四十条对审计报告的要求中明确对审计事项的审计评价，对违反国家规定的财政收支、财务收支行为提出处理、处罚意见，移送有关主管机关、单位意见，改进财政收支、财务收支管理的意见，要求审计机关在报告中指明改进意见，规范财务管理。第四十二条被审计单位应当按照审计机关规定的期限和要求执行审计决定也明确了被审计单位对审计查处的问题要纠正要整改，对真实、合法的经济活动进行规范的管理是审计服务的内容之一。国家审计服务于政府，兼具企业审计和社会审计的功能，这种服务并不是一种行政体制下的从属服从，而是国家审计应该通过自己的审计行为，促进政府公共管理职能的有效实现，促进国有资产的保值增值，因此经济活动事项中的效益评价和效益建议也是国家审计服务的内容之一。为了达到真实、合法和效益的国家审计职能目标的有效实现，在审计实务中要注重建设性的开展审计活动，把查处问题与完善制度相结合，努力发现审计中出现的普遍性、倾向性、苗头性的问题，深入分析发现问题背后的深层次原因，密切关注改革发展中的新情况新问题，切实加大对体制机制制度问题的揭示和反映力度，努力提高审计工作的宏观性和建设性，从体制机制制度上根除出现的问题。监督和服务是统一的。

　　揭露和反映问题的职能。国家审计具有独立行使审计监督的职能，其职责范围与审计对象涵盖了所有的国家职能部门，涉及各行各业，服务性和建设性是审计监督的主要职能，揭露和反映违规违纪问题也是审计监督的主要职能。《审计法》第一条为了加强国家的审计监督，维护国家财政经济秩序，提高财政资金使用效益，促进廉政建设，保障国民经济和社会健康发展，根据宪法，制定本法中明确促进廉政建设是国家审计监督的职责之一，《条例》第六条任何单位和个人对依法应当接受审计机关审计监督的单位违反国家规定的财政收支、财务收支行为，有权向审计机关举报。审计机关接到举报，应当依法及时处理明确了审计机关应及时处理群众对违反相关规定的举报行为，《审计法》第三十八条遇有特殊情况，经本级人民政府批准，审计机关可以直接持审计通知书实施审计（《条例》第三十六条对特殊情况的解释之一是被审计单位涉嫌严重违法违规的行为），对审计范围内的违法违规行为揭露和反映是法律赋予审计机关的基本职责，审计监督不同于行政监督、纪律监督、法律监督不同，查处问题的方式和途径也不同，审计监督重要揭露和反映问题。处理违规违纪问题在《条例》第四十条对依法应当追究有关人员责任的，向有关主管机关、单位提出给予处分的建议；对依法应当由有关主管机关处理、处罚的，移送有关主管机关；涉嫌犯罪的，移送司法机关作出明确的规定，规定了查处问题的处理处罚程序。近年来审计部门的工作安排上都要求加大对重大违法违规问题和案件线索的揭露和查处力度

　　对权力运行监督制约的职能。《审计法》第二十五条规定对属于审计机关监督的主要负责人的履行经济责任情况进行审计监督，2010年12月***、***印发的《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》明确了监督的内容，并将领导干部贯彻落实科学发展观，推动经济社会科学发展情况，遵守国家有关经济法律法规、贯彻执行党和国家有关经济工作的方针政策和决策部署情况，制定和执行重要经济决策情况，与领导干部履行经济责任有关的管理、决策等行动的经济效益、社会效益和环境效益情况，遵守有关廉洁从政（从业）规定情况等都纳入了审计监督的范围，并强化了对审计结果的公告和运用，加强对动力运行的监督制约，努力推进党风廉政建设。

　　行政处理处罚的职能。由于认识不一，对待事物的态度不一，国家审计机关在履行审计监督职责时总会遇到阻力，为保障审计监督的顺利进行，为严肃财经纪律，为维护国家经济运行秩序的健康运行，《审计法》及其实施条例赋予审计机关行政处理处罚权力。《条例》第四十七条规定对拒绝阻碍检查拒不改正的行为，审计机关可以对被审计单位、直接负责的主管人员和其他直接人员进行罚款处理；《条例》第三十条规定了查询被审计单位帐户、个人存款帐户（被审计单位以个人名誉存款）的权力；《条例》第三十二条规定了封存被审计单位有关资料和违反国家规定取得的资产的权力；《条例》第四十九条规定了对被审计单位违反国家规定的财务收支行为罚款的权力，审计机关可以在法定职权范围内没收违法所得，并处以1倍以上5倍以下罚款没有违法所得的，可以处以5万元以下的罚款对直接负责的主管人员和其他直接人员，可以处以2万元以下的罚款。当然，这种行政处罚职能的执行应当审慎，在事实清楚，适用法律条款准确，业务程序规范的情况下，还应当给被处罚单位提供救济途径，政治素质硬，业务能力强是执行行政处罚职能的前提。

业务指导和核查追责的职能。国家审计的上级审计机关对下级审计机关具有业务指导和检查的职责，国家审计对内部审计具有业务指导的职责，国家审计对社会审计具有核查追责的职责。《条例》第四十三条上级审计机关应当对下级审计机关的审计业务进得监督明确了上级审计机关对下级审计机关的监督职能；《条例》第二十六条依法属于审计机关审计监督对象的单位的内部审计工作，应当接受审计机关的业务指导和监督明确了对监督对象的内部审计工作的指导职能；《条例》第二十七条审计机关进行审计或者专项调查时，有权对社会审计机构出具的相关审计报告进行核查。审计机关核查社会审计机构出具的相关审计报告时，发现社会审计机构存在违反法律、法规或者执业准则等情况的，应当移送有关主管机关依法追究责任。明确了国家审计对社会审计的监督核查职能，在基层审计机关的审计工作中，因人少事多的客观原因，往往忽视了有权核查的内容，给监管留下了漏洞。