崇明生态岛建设与环境法治

　　崇明岛是我国的第三大岛屿，根据上海市规划，要将崇明岛建设成为符合绿色发展理念和国家生态发展战略的生态岛。

　　一、何谓生态岛

　　生态岛、智慧岛、生态城市、智慧城市、低碳城市、低碳客等是近十年来在我国出现的一系列新的概念。生态岛是指利用生物技术、生态技术建设和发展的岛屿或地区。生态岛一词最早于1991年出现。
　　现实中也出现了一些“生态岛”，如英格兰南部海岸附近怀特岛，通过使用风轮机、太阳能电池板解决岛上居民的能源问题；　丹麦的萨姆索岛，倡导使用风轮机、太阳能电池板获取能源；　埃格岛，苏格兰西海岸附近的小岛，岛上通过安装水力、风能以及太阳能发电设备获取能源；　瑞典的哥特兰岛，计划到2025年全岛所有用电来自风能、太阳能、集中供热以及其他环保型能源，不使用化石类燃料。上海的崇明是中国正在建设的“生态岛”。
　　因此，所谓生态岛，最早是指倡导低碳生活，拒绝使用化石类燃料，努力实现碳零排放的岛屿或地区。

　　二、为何提出建设“生态岛”

　　提出“生态岛”建设的最初原因源于个人践行绿色生活理念，做低碳人，倡导低碳生活，减少个人或单位的碳足迹，以实际行动参与应对气候变化。
　　十八大报告把生态文明建设放在了突出的位置，首次提出了“美丽中国”的概念，“美丽中国”是中国梦的重要内容。“美丽中国”是中国未来的发展目标，对中国未来发展的展望，对共产党执政目的的新概括。美丽中国的基本标志包括：物质、文化生活极大丰富；　人与自然和谐；　生态环境优美；　社会公平、正义；　山青、水秀、天蓝、人富、社会公平。
　　生态文明建设是中国经济社会可持续发展的必然要求，中国新时期的战略抉择，实现中国梦的具体路径。
　　十七大报告提出，建设生态文明，基本形成能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式。循环经济形成较大规模，可再生能源比重显著上升。
　　十八大报告把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。生态文明强调人类对自然界的尊重，强调顺应自然、保护自然、天人合一，强调人与自然、人类社会与自然环境的相互依存、共处共融，强调人类在利用自然、改造自然时应当遵循自然规律，不得随心所欲，强调经济、社会、生态环境的协调发展，强调五位一体全面的现代化建设。生态文明建设要实现生态文明观在全社会普遍树立，生态环境保护作为基本国策，生态环境问题得到基本解决，生态环境质量得到明显改善，经济增长方式得到根本改变，循环经济、清洁生产蔚然成风，“两型社会”基本建成以及生态安全基本得到保障。为了推动生态文明建设，要将环境保护作为生态文明建设的主战场，建设更多的生态岛、生态城市、生态省。
　　当前，我国环境基本国情是，环保形势依然严峻，主要污染物排放总量大，70%的企业不能达到新的环境空气质量标准，一半城市市区地下水污染严重，环境风险继续增加，损害群众健康的环境问题比较突出。水环境问题主要在于水匮乏、水污染、水浪费、过度开发；　大气环境问题主要在于气候变化、气候异常、雾霾天气、酸雨、臭氧层破坏；土壤环境问题主要在于土壤污染；　固体废弃物所带来的环境污染问题也不容忽视。另外，自然资源状况形势严峻，资源禀赋差，资源利用率低，资源消耗量大，资源枯竭型城市不断增加。
　　2013年12月3日，***公布　《全国资源型城市可持续发展规划（2013—2020）》，共有262个资源型城市被列入规划，分布在全国除了京、津、沪三市以外的所有省、自治区、直辖市。与此同时，环境群体性事件不断发生，隐藏着社会危机。由此可见，生态文明建设是中国经济社会可持续发展的必由之路，中国梦实现的基本路径而解决环境问题，建设生态岛、生态城市是生态文明建设的主要任务。

　　三、如何建设崇明生态岛

　　崇明生态岛建设，应按照生态文明建设的要求，坚持科学发展，秉承可持续发展的理念，正确处理经济发展与环境保护的关系，坚持环保优先，走低碳发展的道路，搞好资源节约型和环境友好型社会建设。
　　《崇明三岛总体发展规划》　（2005-2020）、　《崇明生态岛建设纲要》　（2010-2020）为崇明生态岛建设进行了全面的规划。用法律手段推动和保障崇明生态岛建设是重要的一环。环境问题的解决之道，要靠“观念+法律+科学”，加强环境法治是崇明生态岛建设的基本保障。
　　环境法治，是指将环境保护活动纳入法治的轨道。环境保护活动必须严格地按照法律的规定执行。环境法治建设包括完善的环境法律规范体系、环境法治实施体系、环境法治监督体系、环境法治保障体系、完备的党内环境法规体系。从我国现有的环境法律体系来看，实行了最严格的环境保护法律制度，包括环保优先制度、政府环保目标考核制度、战略环评制度、总量控制制度、区域限批制度、环境税制度、按日计罚制度等。
　　光有法律还不行，还必须严格执行环境法律的规定，要改变环境“行政执法”不到位、环境司法不力的状况，提高全社会的环境法治意识；　严格追究环境法律责任，完善环境法律责任制度，严格追究环境管理失职人员的环境法律责任，实行环境司法专门化，加大打击环境违法犯罪的力度，开展环境公益诉讼。
　　值得一提的是，今年6月，上海首家“生态法庭”落户崇明生态岛，生态岛设立“生态庭”，是崇明县“生态+”发展战略的重要布局。

　　四、政府应当做什么

　　根据新　《环境保护法》　的规定，地方各级人民政府的主要环境责任是——对本行政区域的环境质量负责。这是地方各级人民政府的一项法定义务，必须履行。否则，不仅主要负责人的仕途会受到影响，还要被追责，终身追责。为了履行这项应尽的环境责任，地方各级人民政府应当做好以下主要工作：
　　（一）加快推进本行政区域的生态文明建设
　　******关于生态文明建设的讲话、论述、批示达六十余次，他反复讲，生态兴则文明兴，生态衰则文明衰，生态环境保护是功在当代，利在千秋的事业。地方各级人民政府要像保护自己的眼睛一样保护本行政区域的生态环境，像对待生命一样对待生态环境。当代社会不重视生态文明建设的政府是不清醒的政府；　不重视生态文明建设的领导，是不称职的领导；　不重视生态文明建设的企业是没有前途的企业；　而不重视生态文明建设的公民，不能称作具有现代文明意识的公民。
　　各级人民政府要高度重视，这要成为各地方人民政府一把手主抓的重要工作。首先，要充分认识加快推进生态文明建设的极端重要性和紧迫性，切实增强责任感和使命感，认真对待，抓落地，抓落实；　坚持绿水青山就是金山银山的理念，坚持绿色发展、循环发展、低碳发展。其次，建立领导干部任期生态文明建设责任制，领导干部带头，做好加快生态文明建设的工作。再次，树立绿色GDP　观。防止在经济发展问题上一味追求GDP数字的漂亮，唯利是图，完全被GDP 数字左右。
　　（二）抓生态保护红线的落实
　　******要求，要牢固树立生态红线的观念，在生态环境保护问题上，不能越雷池半步，否则就应受到惩罚。
　　一是保证生态保护红线落地，划得越细越好，便于有效管控。生态保护红线的划定权在地方政府。既不能划得太大，阻碍经济的发展，也不能划得太小，达不到红线划定的目的。这是对地方人民政府的智慧和勇气的考验。新　《环境保护法》　第二十九条的规定，应是生态保护红线划定的重点范围。
　　二是科学设定环境质量的底线。环境质量只能更好不能变坏，反降级。这也可以说是地方各级人民政府环境责任的底线和红线。基本的环境质量是一种社会公共产品。政府应当提供这种产品。
　　三是合理设定资源消耗的“天花板”，即上限，保证资源的可持续利用。确保生态功能的基线，遏制生态系统退化的趋势。制定负面清单，严格管控。
　　四是明确各自的责任，各司其职，各负其责，严格责任，奖惩分明。生态保护红线一旦划定，红线划定区域的性质则不能改变。生态功能区的面积不能减少，功能不能下降。
　　（三）采取措施，改善环境质量
　　《环境保护法》　第二十八条：地方各级人民政府应当根据环境保护目标和治理任务，采取有效措施，改善环境质量。未达到国家环境质量标准的重点区域、流域的有关地方人民政府，应当制定限期达标规划，并采取措施按期达标。
　　政府是环境保护的主要责任主体。政府履行环境责任的优劣直接关系到环境质量的好坏。所以，政府对环境质量负责，除了保证环境质量不能变坏，不能降级以外，还要采取措施，不断改善或提升环境质量。具体说来，地方政府应当根据环境保护目标和治理任务，采用相应的措施，以改善或提升环境质量。
　　（四）加大环保财政投入，提高财政资金的使用效益
　　《环境保护法》　第八条：各级人民政府应当加大保护和改善环境、防治污染和其他公害的财政投入，提高财政资金的使用效益。
　　环境保护需要大量的财政投放。一方面，需要政府加大财政投入；　另一方面，要求政府采取措施提高环保资金的使用效益。这是一个问题的两个方面，既要加大投入，又要保证资金的使用效益，二者缺一不可。因为，实践中，政府虽加大了投入，但未达到预期效果也不行。
　　（五）落实生态保护补偿金，确保用于生态保护补偿
　　《环境保护法》　第三十一条规定，国家建立、健全生态保护补偿制度。国家加大对生态保护地区的财政转移支付力度。有关地方人民政府应当落实生态保护补偿资金，确保其用于生态保护补偿。国家指导受益地区和生态保护地区人民政府通过协商或者按照市场规则进行生态保护补偿。
　　我国的生态保护补偿有两种方式，一是国家对生态保护地区的财政转移，二是横向生态保护补偿，即受益地区向生态保护地区进行的生态补偿。不论哪种补偿，生态保护补偿资金，均属专项资金，政府既要保证其落实到位，又要保证其不被挤占、挪用，更不能私分。
　　（六）在财政预算中安排资金，支持农村的环境保护
　　《环境保护法》　第五十条：各级人民政府应当在财政预算中安排资金，支持农村饮用水水源地保护、生活污水和其他废弃物处理、畜禽养殖和屠宰污染防治、土壤污染防治和农村工矿污染治理等环境保护工作。
　　农村的环境保护，一直未受到应有的重视。因此，新　《环境保护法》　特别强调，要求政府在财政预算中安排专项资金，支持农村的环境污染防治。
　　农村和农业的环境污染主要来源于三个方面：一是农业生产污染，化肥、农药等；二是农村生活污染，生活污水、固废等；　三是农村地区的工业污染，农村工矿污染等。这些污染的防治都需要钱，所以政府必须安排资金，否则，农村环保将是一句空话。
　　（七）做好突发环境事件的风险控制、应急准备、应急处置和事后恢复
　　《环境保护法》　第四十七条：各级人民政府及其有关部门和企业事业单位，应当依照　《中华人民共和国突发事件应对法》　的规定，做好突发环境事件的风险控制、应急准备、应急处置和事后恢复等工作。
　　县级以上人民政府应当建立环境污染公共监测预警机制，组织制定预警方案；　环境受到污染，可能影响公众健康和环境安全时，依法及时公布预警信息，启动应急措施。
　　企业事业单位应当按照国家有关规定制定突发环境事件应急预案，报环境保护主管部门和有关部门备案。在发生或者可能发生突发环境事件时，企业事业单位应当立即采取措施处理，及时通报可能受到危害的单位和居民，并向环境保护主管部门和有关部门报告。
　　突发环境事件应急处置工作结束后，有关人民政府应当立即组织评估事件造成的环境影响和损失，并及时将评估结果向社会公布。
　　突发环境事件，是指突然发生，造成或可能造成重大人员伤亡、重大财产损失，有重大社会影响的涉及公共安全的环境事件。
　　防范和处置突发环境事件的主体之一，就是政府。因此，政府应当依照　《中华人民共和国突发事件应对法》、　《国家突发环境事件应急预案》、　《突发环境事件应急预案管理暂行办法》　的规定，做好突发环境事件的应急工作。
　　（八）加强对本级政府环境保护监管部门和下级政府的考核监督
　　《环境保护法》　第二十六条：国家实行环境保护目标责任制和考核评价制度。县级以上人民政府应当将环境保护目标完成情况纳入对本级人民政府负有环境保护监督管理职责的部门及其负责人和下级人民政府及其负责人的考核内容，作为对其考核评价的重要依据。考核结果应当向社会公开。
　　政府环境责任的实现，在很大程度上是通过其完成相应的环境保护目标来体现的。因此，这里就涉及到对政府环境保护目标完成情况的监督问题。而监督是以考核的方式来实现的。考核的对象有二，一是本级政府的环境监管部门及其负责人（广义的环境监管部门）；　二是下级人民政府及其负责人。考核的内容主要是：主要污染物总量减排情况，主要污染物总量减排统计监测考核法律体系的建设运行情况和各项主要污染物总量减排措施的落实情况。