南山区审计局2008年第10号审计结果公告

南山区市政公园建设与管养绩效审计结果

（二〇〇八年八月六日公告）

　　根据《中华人民共和国审计法》、《深圳经济特区审计监督条例》，我局于2007年7月6日至9月14日对南山区1998年至2007年6月立项投资的11个市政公园的建设及管养情况进行了绩效审计。

　　一、基本情况

　　（一）机构设置与人员配备情况

　　区城管局设立基建办、公园管理处（所）、筹建办、园林所等部门和机构，具体负责南山区市政公园的规划、建设和管理工作。截止2007年6月，市政公园实有管理人员98人，其中全额事业编31人，定员定额补助7人，临聘人员60人。另从保安公司雇请保安员150人。

　　（二）市政公园建设与投资情况

　　1998年至2007年6月, 区立项投资11个市政公园，计划投资54,943.19万元，区财政实际下拨38,784.02万元。截至2007年6月30日,11个市政公园开发建设总面积394.71万平方米，其中：已建成开放面积97.67万平方米，已建成未开放面积13.30万平方米，在建面积35.43万平方米，已规划征地拟建面积248.31万平方米。

　　11个市政公园中，中山公园、荔香公园已建成开园多年；月亮湾公园于2007年4月开园；前海公园花卉世界项目已于2005年7月1日开业，其余项目除垃圾压缩站未完工外已基本建成；麒麟生态园已完成两期工程，第三期工程处于用地申请阶段；石鼓山公园已完成征地青苗补偿，正在申请工程施工许可证，即将开工建设；荔林公园正开展青苗补偿和建筑物拆迁;大南山寿文化、小南山、蛇口山公园正在办理征地、用地、规划建设许可手续；松坪山公园因区城管局与原建设单位—深圳市东部开发（集团）有限公司（以下简称东部集团）有遗留事项待解决，续建工作尚未开始。

　　已建成公园大部分免费对外开放，部分公园开办了对外承包的经营性项目，如酒楼、烧烤场、茶艺馆、游乐场、停车场等。

　　（三）市政公园管养情况

　　除松坪山公园因遗留事项尚未解决而处于“三不管”状态外，其他十个市政公园监管工作由区城管局下属公园管理处（所）、筹建办或园林所负责，绿地树木养护、环境清洁、治安保卫等工作全部由社会专业公司承包。

　　2006年度市政公园各项维护经费预算1,553万元，经审计，各项管养费用实际支出2,355万元,其中:人员支出723万元,日常公用支出256万元,管养业务费支出1,376万元。人员及日常公用支出占管养总支出的41.57%，直接管养业务支出占管养总支出的58.43%。

　　二、审计评价

　　根据市委市政府创建国家生态园林城市的要求，区委区政府在社会经济发展和城区公园建设过程中，努力贯彻科学发展观，不断强化环境保护和可持续发展理念，切实加大城市园林绿化和公园建设力度。2002年至今，五年时间立项规划了9个市政公园，新增公园面积320多万平方米，其中已建成公园面积50多万平方米，在建、拟建公园面积260多万平米。

　　区城管局、发改局、财政局、工务局及各公园管理部门在公园规划建设、资金保障和日常管理方面做了大量工作。公园建设过程中，各部门能统筹规划、加强协调、科学管理，积极落实区委区政府对公园建设的决策，努力完成上级下达的建设任务，取得了较好的建设成效；公园管养过程中，区城管局不断加大监督与管理力度，各公园管理部门逐步完善相关内部管理制度，积极推进公园管养的社会化，已收取的预算外资金能实行收支两条线管理，取得了较好的管理成果和社会效益。

　　随着我区公园建设规模不断扩大，建设步伐逐步加快，建设水平逐步提高，我市国家生态园林城市的地位得到了巩固，为创建和谐社会发挥了积极的作用。已建成的公园风景优美、各有特色，不仅美化了市民居住环境，而且丰富了市民的业余生活，为市民提供了较好的休闲游乐场所，让市民享受到了良好的自然生态和人文环境，进一步改变了我区的城区面貌，例如：月亮湾公园建设前，该片区脏乱差状况是市民投诉的热点，也是区政府多年工作的难点。公园建成后，片区面貌发生了翻天覆地的变化，公园内荔树飘香、湖波荡漾、林间清洁、氛围安详，成为市民休闲的好去处，受到了周边社区群众的高度赞扬。

　　但审计也发现，有些公园建设规划、建设项目进度、建设用地及资金使用、公园管养的监督和经营性项目管理、管养服务项目采购、公园治安管理等方面还存在有待改进和完善之处。

　　三、审计发现的主要问题

　　（一）公园建设分布不够均衡，公园辐射作用未得到充分发挥

　　我区已规划建设的11个市政公园，松坪山住宅区1个，蛇口东角头1个，西丽片区2个，南头街道办事处辖区北部紧邻深南大道南北两侧3个，其他集中在大小南山两侧山麓。

 　　从公园分布图可以看出，我区的市政公园主要分布在北部西丽、中部深南大道两侧及大南山自然山峦，而桃园路以南、东滨路以北、后海大道以西、港湾大道以东约二十多平方公里人口密集的城区，没有一个已建成的或已纳入政府投资计划的市政公园。

　　（二）部分公园建设进展缓慢，影响了公园建设资金的使用效益

　　本次审计的11个市政公园中，部分公园由于缺乏规范的可行性研究和周密的实施计划,征地协调、拆迁措施、青苗补偿落实不到位等原因,导致公园建设进展缓慢，甚至停滞不前，已安排的建设资金未能充分发挥效益，例如：

　　1、荔林公园2003年立项筹建,截止2007年6月底，区发改局下达的年度政府项目投资计划累计12,000万元，但由于荔枝树的征收补偿合同尚未正式签订，位于公园大门红线内的旧厂房至今也未拆迁，公园建设进展缓慢，区财政局按建设进度实际拨付资金1,938万元，仅完成投资计划约16.15%。

　　2、蛇口山公园2003年立项筹建，截止2007年6月底，区发改局下达的年度政府项目投资计划累计600万元，公园环境评估工作已完成、建设项目选址意见书已取得，建设用地规划许可证亦在办理之中，但由于公园红线范围内蛇口油库与深南燃气站迟迟未能搬迁，致使公园设计与报建无法正常开展,区财政局按建设进度实际拨付资金360万元。

　　3、石鼓山公园2002年立项筹建，截止2007年6月底，区发改局下达的年度政府项目投资计划累计3,477万元，由于石鼓山东南面山脚下占地约16,000平方米的违章建筑在公园规划用地红线内，拆除违建任务艰巨；同时，青苗补偿协商工作耗时较长，延误了公园的建设进程，区财政局按建设进度实际拨付资金1,880万元。

　　4、大南山寿文化公园2006年立项筹建，公园位于市属大南山公园北坡、西部通道以南。截止2007年6月底，区发改局下达的前期费用计划100万元，但由于深圳市规划局大南山法定图则尚未完成，公园规划方案部分用地占用西部通道上盖土地和市属大南山公园土地，该部分土地使用权早已另有所属，公园建设需协调其他单位退地后重新征地，致使公园用地手续、设计及报建工作进展迟缓，区财政局按建设进度实际拨付前期费用65.75万元。

　　5、松坪山公园1992年由原市规划国土局委托东部集团开发建设以来，施工长期停滞，脏乱差情况严重，多年来一直是群众投诉的热点和社会关注的焦点，2006年市政府办公会议317号纪要决定，改由南山区政府投资建设。2007年区发改局立项由区城管局负责松坪山公园建设，前期费用计划100万元。由于有些遗留事项尚未解决，公园建设停滞。

　　（三）公园建设过程中存在挤占公园建设用地和随意变更规划项目现象

　　1、区城管局2005年未经国土规划及建设部门批准，挤占前海公园红线范围用地1,000多平方米，建设不属于公园项目的文体活动室（原名餐饮中心），工程招投标费21,700元也一并计入公园建设费用。区城管局在该地块已打入桩基，后续工程未建，荒芜至今，成为前海公园亮丽风景上一块难看的“伤疤”。

　　2、按总体规划图及概算表，前海公园管理用建筑占地200平方米，投资36万元。实际于2004年开支804万元收购南山园林公司建筑面积2,400平方米的公寓楼，作为前海公园和区城管局的办公用房。前海公园实际办公用房只使用其中两套约224平方米,其他由城管局行政办公使用，购置非公园用房挤占了公园建设资金。

　　3、 深南工纪[2004]31号会议纪要决定，位于前海公园南端红线范围内的南山巡警大队扣停车场由区城管局协助尽快迁移。该纪要并未涉及迁移资金问题，但区城管局占用公园建设资金129万元在红线外重建该扣停车场。

　　4、前海公园分南北两区建设，北区原计划投资1,000多万元，建设临水平台、景桥、湖中岛、特色雕塑、景亭等20个特色园林绿化景观，实际建设中删减近90%，只投入310多万元进行了简单的植树铺草绿化和公厕建设。

　　5、通过荔香公园管理所提供的公园建设总平面规划图与公园建成实景对比，发现原规划的儿童乐园、盆景茶室、运动场等六个项目未建，这些项目变更时未经专业论证或相关会议研究讨论，建设项目的变动随意性较大。

　　（四）公园管理部门监管不力，租户擅自改变租赁资产用途

　　中山公园管理处于2004年8月与张树国签订了“花圃承包合同书”，花圃承包面积为4,666.69平方米，但经实地查看，该地块已变成了菜园、烧烤场和餐厅，营业中烟雾燎绕，严重影响了公园环境（如下图所示），但公园管理处对此行为未加干预和制止。

　　（五）个别公园对租赁项目管理不力,影响了公园收入水平

　　1、大量承包费、管理费和租金欠收。审计抽查发现，2006年至2007年6月，中山公园管理处等单位应收未收承包费、管理费和租金共413.73万元。

　　2、有些租赁项目租期过长。例如：中山公园管理处2004年9月将园内银苑酒楼租给深圳市凯虹实业有限公司（以下简称“凯虹公司”）经营；2006年1月将家居宿舍201号房出租给黄贤在使用；2006年3月将公园东门停车场租给深圳市宏远物业管理服务有限公司（以下简称“宏远公司”）经营；2006年6月将园内游乐场承包给深圳市春江游乐服务有限公司（以下简称“春江游乐公司”）经营，以上租赁合同期限均为10年。

　　3、部分服务项目承包费或租金偏低。例如：中山公园管理处租给凯虹公司经营的银苑酒楼，2005年1月转租给黄书发，两层建筑面积1,480平方米，租金11元/平方米.月，但根据《南山区2006年房屋租赁指导租金》标准，中山园路的房屋租赁价格：一楼50元/平方米.月，二楼以上35元/平方米.月；租给宏远公司经营的公园东门停车场，紧邻热闹的汉唐街，占地面积12,000平方米，月租仅10,000元，每平方米月租金不到1元。

　　4、部分租赁收入直接以实物或劳务抵付后帐面未反映

　　（1）中山公园管理处（甲方）与深圳市讯茂实业有限公司（乙方）签订《租地协议》（2002年起）和《花木委托种养协议书》（2003年起），将4,666.69平方米土地出租给乙方经营管理，应收的租金以乙方提供的花卉抵付；应付乙方管养苗木的管养费以公园自身的苗木和部分租金收入抵付，但帐面均未反映。

　　（2）2006年1月，中山公园管理处（甲方）与春江游乐公司（乙方）签订协议书，由乙方出资建设游乐场旁生态停车场，建成后停车场所有权属甲方，经营管理权属乙方。根据乙方提供的另外一份“关于游乐场停车场的协议书的介绍”，乙方应上交的停车场管理费以其建设投资90.45万元及每月支付两名水电工工资3,000元抵付，帐面也未反映。

　　（六）部分代垫款项未收回，虚增公园管养成本

　　中山公园管理处的水和电，除园林绿地养护、公园路灯照明以及办公室使用外，还提供给其他60多个单位（个人）作为生活或经营使用，上述生活或经营用的水电费由各单位自负，公园管理处垫付后收回。但根据公园管理处提供的《深圳市中山公园水、电费用一览表》测算，2006年1月至2007年6月，中山公园应收代垫水电费83.86万元，期间仅收回代垫水电费15.51万元，应收未收的代垫水电费68.35万元，并且将代垫未收的水电费用直接列入公园管养成本。

　　（七）部分公园管养服务采购不规范，监管不严格

　　1、部分公园管养服务未按规定招投标

　　中山公园管理处将已开发园区的绿化管养项目承包给惠州市丛园花木园艺工程有限公司（2002年起）和深圳市蓉蓉实业有限公司（2003年起），年承包费分别是142万元、12万元，但未实行公开招投标；另外，达到招投标标准的公园垃圾清运、公厕卫生及吸粪项目（2005年起）也未实行公开招投标。

　　区城管局2007年将前海公园绿化养护、道路清洁项目全部承包给深圳市锦苑花卉园林有限公司，年承包费46.70万元，也未实行公开招投标。

　　2、各公园绿化管养服务合同标准不一，管养支出水平难以衡量

　　各公园绿化管养服务合同缺乏统一的、可操作性强的绿地分类及管养支出标准，管养工作量不明确。例如：前海公园绿化管养合同涉及的费用包括承包总价和管养费单价，涉及的承包内容包含绿地、道路、水域、树木管养，厕所清洁、垃圾清运等。而中山公园绿化管养合同则没有管养单价，承包内容不含厕所清洁、垃圾清运，致使公园自身及公园之间管养支出水平无法衡量、比较。

　　3、对承包方提供的管养服务缺乏考核和奖惩机制

　　中山公园、荔香公园、前海公园对2006年的绿化管养服务没有按合同标准进行实际考核打分或虽有考核打分，但未根据考核情况支付承包费，合同规定的奖惩和制约条款未执行。例如：前海公园筹建办2006年工作总结反映，当年前海公园主道路两侧大王椰子树因叶心叶甲虫危害长势不好，公园种植的金脉刺桐上发现了大量的刺桐姬小蜂，对树木造成严重危害，花卉世界里的植物长势不如人愿，但监管单位未根据合同扣减绿化承包单位的管养服务费。

　　（八）个别公园治安形势严峻，治安管理状况不佳

　　根据深圳市公安局南头派出所提供的情况，中山公园2006年1月至2006年8月共发生刑事案件68宗，2007年同期发生刑事案件36宗，公园内抢劫、诈骗事件时有发生，甚至有保安被流氓殴打的恶劣事件。

　　四、审计建议

　　在深圳“生态城市”的建设规划中，公园是其中不可替代、不可或缺的重要因素，城市生态系统的自我调节能力主要来自于生态园林，公园所产生的生态效益、景观效益，以及对改善城市投资环境和促进旅游所派生的多项经济效益，有利于促进城市可持续发展。鉴于此，审计提出如下建议：

　　（一）进一步完善公园建设规划与布局，加快公园建设步伐，加强公园建设的可行性、经济性研究与分析

　　1、建议政府在公园建设立项时进行科学的规划布局，充分考虑公园的均衡分布和辐射作用以及对环境的影响，在后海、南油、前海片区尚未开发土地上，规划补建永久性市政公园。

　　2、公园建设管理部门应在公园建设立项过程中，加强对项目的合理性、经济性的可行性研究和论证分析，落实相关的政策和措施，周密的做好征地、拆迁、补偿等前期准备工作，以加快公园的建设步伐，最大限度节约财政资金支出，使公园建设达到科学合理、高效节省的效果，进一步提高建设资金的使用效益。

　　（二）严格按照规划设计、工程概算和项目投资计划实施，维护公园规划设计、项目投资概算的严肃性

　　公园建设中，应严格执行《深圳市政府投资项目管理条例》，根据批准的项目建议书和可行性研究报告，进行规划设计、编制项目总概算及政府项目投资计划，努力维护规划设计项目投资概算的严肃性，严格按照规划设计实施，杜绝施工过程中未经批准的规划设计变更。

　　（三）清理挤占公园用地的项目，恢复公园用地性质，整顿公园经营性项目

　　1、区城管部门应根据《深圳经济特区城市园林条例》第九条、第十五条、第三十条的规定，尽快将与市政园林功能无关的项目和设施以及擅自改变公园用地性质的经营性项目（如酒楼、餐厅、烧烤场等）进行清理。

　　2、建议在保证为市民或游客提供必需服务的项目设施基础上，尽量减少公园内经营性项目。

　　（四）规范公园管养服务的政府采购行为，引入市场化竞争机制

　　各公园管理单位应严格执行《深圳经济特区政府采购条例》，将达到政府采购招投标标准的管养服务项目进行公开招投标，通过市场竞争，选择最佳服务供应商，进一步提高财政资金使用效益。

　　（五）加强财务监管，严肃财经纪律，正确反映公园真实的财务状况，确保国有资产收益

　　区城管部门应责成各公园管理单位做好如下工作：

　　1、加强对公园国有资产收益的管理力度，重新核实现有经营性项目，并参照市场实际情况，采用公开、公平、公正的市场竞争原则，合理调整出租资产租赁价格。

　　2、严肃合同条款的执行，及时追收应收未收的资产收益，必要时采用法律手段解决遗留问题，以确保国有资产收益的安全。

　　3、制定相关管理制度，规范政府物业租赁的管理，对租赁项目合同的期限，要按照区委区政府有关物业管理的精神，新签订的租赁合同期限一般为1-2年，不得超过5年；对租赁收入或管养支出确实需要以实物或劳务抵付的，应按照国有资产管理有关规定，实行评估制度，并在财务账上如实反映。

　　4、立即清理所有代垫费用，杜绝不必要的水电费用代垫行为，加强财务管理、规范会计核算，正确反映公园真实的财务状况、经营收入和管养成本水平，调整相关账务，提高财政资金的使用绩效。

　　（六）加强公园管养监管，进一步提高公园管养水平

　　1、各公园管理单位应进一步科学测定养护标准、养护数量、难易程度，并据此制定和完善园林绿地分类及管养标准和考核实施办法，推行公园绿地和其他相关项目养护经费直接与养护量、养护标准和养护考核结果挂钩制度，做到公园管养支付水平与承包单位提供的服务相匹配，进一步提高公园管养的精细化程度；

　　2、各公园管理单位应加大公园管养的督查力度，规范合同管理机制，完善动态淘汰制度，保持对中标受托或承包管养公司经常化、规范化监　管；

　　3、区城管部门应建立公众评价公园机制，实行市政公园服务承诺制，设立公园服务投诉箱，接受公众监督，促进公园管理养护水平和服务质量的提高，保证公园管养工作实效。

　　（七）改进保安工作管理制度，进一步加强公园保安工作力度，为创建“和谐南山、和谐公园”做出贡献

　　1、各公园管理单位应将自有人力资源与外聘的专业保安人员充分联合起来，共同管理公园的治安工作；

　　2、提高保安人员的素质，落实保安工作责任和奖惩制度，加强与辖区派出所的联系，共同为市民创造一个更加安全舒适的休闲空间。