2018年关于大力推动城市更新改造积极拓展产业空间发展瓶颈的建议

 深圳市福田区政协五届一次会议提案

　　第20180080号

　　案    由：关于大力推动城市更新改造，积极拓展产业空间发展瓶颈的建议

　　分    类：社会管理        子分类：环境治理

　　主 题 词：

　　提 案 人：刘明聪,郑志荣,王文合,叶国税,汤靓虹,陈国才,钱文莺,彭明明,戴迪,杨树大 (共10名)

　　办理单位： 主办：住建局  会办： 福田区发展改革局,规土委直一分局,深圳市福田区城市更新局

　　内    容：

　　一、推进棚户区改造的必要性和紧迫性

　　当前，福田区发展面临着土地空间瓶颈、企业成本上升、高端人才流失等种种挑战，赢得这些挑战需要进一步优化产业结构、拓展产业空间和提升人才竞争力。福田在土地资源瓶颈中求突破求发展将成为常态，土地资源要素的紧约束导致企业的租金增幅高、人才流失严重，大大增加了企业的经营成本。近年来，辖区内大批优质企业外迁的压力日益加大。

　　产业发展需要新的空间，留住人才需要提供配套住房和公共服务，这些都离不开土地资源。作为深圳市较早开发的建设区，福田区已建成区面积已经达到57.3平方公里，占辖区总面积的72.85%，可开发存量用地仅剩碎片的约2.0平方公里左右，靠新增建设用地支撑经济发展的潜力已难以为继，唯一出路必须依靠土地二次开发盘活存量土地，才能破除土地资源的瓶颈紧约束。实现存量土地再开发有棚户区改造、城市更新和土地整备等模式。过去多年的实践表明，土地整备由于政府初衷不明确和预期增值收益模糊，推行难度大；城市更新存在审批难、实施周期长、拆迁谈判缓慢、非理性诉求多等弊端；棚户区改造与城市更新的最大区别在于：城市更新是完全市场化运作、开发商实施；而棚户区改造是由“政府主导+国企实施”的模式进行，改造释放出新增土地不是用于房地产开发，而是用于安置房、人才房、保障房及产业用房。福田作为全市开发最早的中心城区，辖区内符合棚户区改造条件的老旧住宅区非常多，加快推进棚户区改造是当务之急。

　　从政策导向看，2008年中央开始启动棚户区改造工作。2012年住房城乡建设部等七部门近日联合发出通知，要求加快推进棚户区（危旧房）改造。2014年，***印发《关于进一步加强棚户区改造工作的通知》，部署有效解决棚户区改造中的困难和问题。***要求各地区要逐步将其他棚户区、城中村改造，统一纳入城市棚户区改造范围，稳步、有序推进。

　　从实践经验看，以往传统的旧改模式走不通。早年的鹿丹村、木头龙、园岭新村等一批老旧住宅区改造主要是由开发商主导的，不少开发商争先恐后参与其中，经过多年与业主谈判、你来我往一波又一波、络绎不绝，由于涉及利益空间大、非理性诉求多、产权主体复杂等诸多因素，各方利益难达一致，以致近十多年来获政府报建批准通过的寥寥无几，给开发商造成了巨大损失。由此可见，传统的旧改模式实践证明是行不通的。

　　推行棚改模式是时代发展的必然、是大势所趋。新的棚改模式是福田未来城中村改造、缓解土地及住房压力、优化产业结构的最重要途径。棚户区改造不仅可以进一步改善区内住房困难家庭居住条件、消除住房各类安全隐患、完善城市功能、化解城市发展中的历史遗留问题；还能以此为契机增加人才房和保障房供应；可在条件允许的情况下拓展城市产业发展新空间，将对福田区经济社会发展起到重要的推动作用。

　　二、可借鉴棚户区改造案例

　　2016年11月，我市首次运用棚户区改造方式对存量土地进行盘活，罗湖区政府率先对棚户区改造进行了先行先试，确定了在“二线插花地”棚户区实施改造试点，包括玉龙、木棉岭和布心三大片区，占地62万平方，涉及房屋1347栋共8300多户，目前，该项目前期签约搬迁拆除已经基本完成，专项规划也已获批准，即将进入全面建设阶段。“二线插花地”棚户区改造后一方面消除了地质灾害、危房安全和环境脏乱差等重大公共安全隐患，另一方面既解决原业主的回迁安置用房问题，又将为政府提供5000多套人才房和保障房，同时释放了17.7万平方米的产业发展用地，实现了经济效益与社会效益的双丰收。

　　2017年6月，光明新区启动红坳村棚户区占地13.2万平方米，涉及房屋366栋510户业主，总建筑面积24.39万平方。光明新区高效有序推进红坳村搬迁拆除工作，仅用36天完成签约、用21天完成腾空交房，目前红坳村已完成搬迁、规划等前期工作。红坳村改造后除将圆满解决回迁安置用房外，还将给政府增加一批人才房、保障房和产业发展用房。

　　2017年9月，福田区政府启动了华富村棚户区（旧住宅区）改造工作 ，并纳入区政府2017年重点工作来抓。华富村小区始建于1987年，楼龄近30年。占地面积11.96万平方米，涉及建筑物40栋住房2343套。自华富村棚改工作启动仅8天时间，完成签约率达99.1%，至今100多天完成搬迁交房率近80%，效率之高速度之快被业内称为新的“深圳速度”。华富村棚户区改造主要采用“政府主导+国企实施+安置房建设+人才住房建设”的模式运作，实施主体为区属国有企业福田福华建设开发有限公司。根据华富村专项规划草案的预期指标计划，改造后解决回迁安置用房23万平方米，又解决了人才安居房保障房30万平方米，还有新增了部分产业用房（仍在规划中，待批），为解决我区就业问题提供了保障。由此可见，棚户区改造是一项利国利民的民生工程和发展工程，推动了社会、经济和民生同步发展互利共赢的局面。

　　三、当前棚户区改造面临的主要问题

　　1、棚户区改造的法律依据不足。2017年8月1日，深圳市住房和建设局发布的《关于加快推进棚户区改造工作的若干措施（征求意见稿）》明确了棚户区改造的适用范围和改造模式等内容，并指出该棚改模式将是深圳市未来旧住宅区改造工作的重要模式。但征求意见稿发布至今仍未获政府批准，正式文件迟迟不出台，对推动棚户区改造工作带来十分不利的影响，也给业主带来了不少困扰。

　　2、业主对棚改工作的认知存有片面性。棚户区改造是近两年才在我市启动的民生和发展工程。首先是由于宣传方面力度不足，许多业主对此一知半解，片面认为棚户区改造主要是针对简易平房、临时工棚、土房木屋区、贫困村等建筑物的改造，福田的住宅小区不应在此范围内（实际上棚户区是指建筑密度大、使用年限久、结构简陋、安全隐患多、使用功能不完善、基础设施不配套的住房较为集中的区域）。其次是业主对改造前景信心不足、顾虑过多。业主顾虑最多的是迟迟看不到小区规划方案，担心改造后由于容积率翻倍提高、居住人口大幅增加，安置房、人才房、保障房等混合在一起，人员混杂、人口密度大，容易造成管理不到位、配套设施不足、停车困难等等，这是导致少数业主对棚户区改造支持配合度不高的主要原因。

　　3、棚户区的改造规划往往相对滞后。棚户区改造规划是一项复杂的工程，要科学合理开发利用土地资源须有较强的前瞻性和全局观，从棚改区改造的概念规划到最终方案定稿需时较长（最快约需半年以上），而此期间业主最关心的容积率、停车位、户型、朝向、空间布局、社区公共配套设施等规划指标存有不确定性，这些给业主签约的积极性大打折扣。

　　4、缺乏高效有力的兜底硬措施。当前，推动棚户区改造在应对钉子户方面缺乏有力措施，如对这些顽固业主通过各种协商手段均告失效，最后只能通过政府征收手段实施，但征收过程漫长、征收手续繁琐，将给棚改工作进程带来不利影响。

　　办    法：

　　加快推进棚户区改造的措施建议

　　福田区20年以上老旧住宅为198个，有很多小区符合棚户区改造的标准，如莲花村、福华村、香蜜新村等。通过前期调研，这些小区的容积率低，公共配套设施和相关公共服务缺乏，小区当事人改造意愿强烈，建议通过棚户区改造方式进行改造。从政策导向和福田实际来看，福田辖区具备大力推进棚户区改造的条件，为更科学更高效做好棚改工作，具体建议如下：

　　1、政府应成立专门的棚户区改造机构，规范棚户区改造流程。从罗湖、福田的棚户区改造实践看，棚户区改造工作是个漫长的过程，从项目的立项，前期的谈判签约、中期的建设管理以及后期的回迁安置等都需要市区政府各个部门协同配合、共同推进，由政府强势推动才能避免部门间相互推诿，才能整合资源减少审批流程，才能降低成本提供经济社会效益。因此，当前此种临时抽调人员成立临时指挥部的做法确非长远之计，成立专门的棚户区改造机构是非常有必要的。机构成立之后，一定要结合福田中心区的特点制定科学规范的棚户区改造制度和流程，为加快推进棚改提供基础保障和行动指南。

　　2、建议市里尽快出台棚户区改造的法律法规。去年8月市里只出台了《关于加快推进棚户区改造工作的若干措施（征求意见稿）》，此“征求意见稿”仍未获市政府审议通过。因此，要反映当前实际情况，提请市里早日出台指导棚户区改造工作的政策文件。同时尽快制定“福田区棚户区改造工作的实施细则”，为下一步全方位推进棚户区改造提供法律依据。

　　3、尽快摸底调查，制定福田棚户区改造五年发展计划。首先要对辖区内的老旧住宅进行全面摸底调查，对房屋权属、业主结构、消防水电、配套设施等进行摸底统计；收集业主诉求和改造意愿，对小区周边环境及公共设施进行评估，提出初步改造规划方案，要把业主最关心的规划问题做在前面（罗湖的做法值得借鉴），在此基础上制定全区棚户区改造五年发展计划。

　　4、循序暂进，成熟一个改造一个。按照先易后难原则，从全区所有符合条件的旧住宅小区中经过从优筛选，选出条件最成熟、前期工作最充分的小区纳入当年的棚改计划，各相关部门集中资源优势、全力配合，力争用五到十年时间完成五到十个棚户区改造，解决人才住房、公租保障房五万套以上，新增产业用房将超过五十万平方。

　　5、制定有力措施积极应对钉子户。从政策法规上逐步完善棚改工作法律依据，做到依法行政依法棚改；在棚改流程上公开透明，简化审批环节、提高服务效率；对非理性诉求的可适当人性化处理，不违反原则的能办则办，不能办的协商处理，协商不成要有强有力的兜底方案，最后通过政府征收进行强制处理，决不让钉子户成为棚改工作的绊脚石。

　　6、棚户区改造项目应纳入区重大项目。发改、规划国土、住建、更新局等各相关部门，对棚改项目应按重大项目流程一路开绿灯，减少审批环节提高办事效率，为更高效更科学推进福田棚户区改造保驾护航。

　　深福建函〔2018〕112号

　　深圳市福田区住房和建设局对福田区政协第五届一次会议委员提案第20180080号的答复

尊敬的刘明聪、钱文莺等委员：

　　《关于大力推动城市更新改造，积极拓展产业空间发展瓶颈的建议》收悉，我局班子高度重视，立即会同相关单位开展调研论证工作。现答复如下：

　　一、关于成立机构、规范流程的有关情况

　　根据市里《关于加强棚户区改造工作的实施意见（征求意见稿）》（下称“实施意见”）有关规定:“各区政府应当成立区棚户区改造工作指挥部（下称区指挥部），负责组织实施辖区棚户区改造工作。区指挥部负责审议辖区棚户区改造年度计划、项目实施方案等工作，并召开协调会议研究解决辖区棚户区改造工作涉及的重点、难点问题。区指挥部办公室原则上设在区住房建设部门（下称区主管部门），负责指挥部日常工作。”我区将设立专门的棚户区改造工作指挥部，同时加强日常工作协调、指导，加大推动改造力度。

　　为与市里实施意见有效衔接，我区正组织起草《福田区棚户区改造实施办法（试行）》（暂定名），拟对旧住宅区实施棚户区改造的准入条件、申报程序、实施模式、实施次序等内容做出明确规定，预计办法出台后，将有效规范我区旧住区棚户区改造工作。

　　二、关于抓好摸底调查、稳步推进改造工作的有关情况

　　为摸清实情、夯实基础，我区已在辖区范围内开展了老旧住宅区（棚户区）摸底调查工作。该项工作由街道具体负责，调查信息包括基本情况、土地信息、建筑物信息、业主信息、配套情况、片区情况等。通过调查为制定五年规划和年度实施计划提供一手材料、可靠依据。    

　　鉴于全区旧住宅区数量较多、意愿强烈、改造需求迫切等情况，为确保改造工作有序、规范开展，我局将会同区更新局、市规土委福田局等相关职能部门，通过统筹规划，兼顾小区改造、区域提升、产业升级、公共利益等多方因素，通过实行计划管理等方式合理安排各旧住宅区改造次序，确保“成熟一个、改造一个、成功一个”，努力实现多方共赢、稳步推进。

　　三、关于对棚改项目优化审批程、提升效率的有关情况

　　我区发改等部门拟将棚户区改造项目纳入区重大项目，在福田区重大项目总-分指挥部两级架构下监督运行，一体化统筹、立体化推进；由老旧住宅区（棚户区）改造和综合治理指挥部办公室统筹协调，以效率为导向提前嵌入项目。同时住建、更新、规土等部门将继续精简审批和交接程序，确保重大项目各项工作高效、有序推进。    

　　四、关于制定有效措施积极应对钉子户等情况

　　我区坚持政府主导下的旧住宅区（棚户区）改造工作，极个别钉子户从个人利益出发损害了绝大部分居民的公共利益。为此，我区正积极研究、充分借鉴成功经验。同时为试点项目积极做好行政征收的相关准备工作，待获得成熟经验后将及时进行总结推广。

　　感谢您及代表们对我区旧住宅区改造工作的关心与支持！

福田区住建局

2018年5月17日