深圳市罗湖区人民政府印发罗湖区关于办理市食品安全监督管理议案的实施方案的通知

　　(2006年2月6日)

　　现将《罗湖区关于办理市食品安全监督管理议案的实施方案》印发给你们，请认真组织实施。实施过程中的具体问题，请迳与区食安办联系。

　　罗湖区关于办理市食品安全监督管理议案的实施方案

　　市四届人大一次会议提出关于进一步加强我市食品安全监督管理的议案，要求市政府切实加强食品安全监管工作，进一步完善食品安全监管体系，建立健全食品安全监管机制,全面提高我市食品安全水平。根据议案承办机构市食品安全委员会的通知要求，罗湖区制定了办理市食品安全监督管理议案的实施方案如下：

　　一、罗湖食品安全现状、主要问题和原因分析

　　（一）罗湖区食品安全的现状。

　　罗湖位于深圳市东南面。东起梧桐山，南与香港毗邻，西到银湖水库，北与布吉相连，全区面积78.36平方公里，下辖10个街道办事处，115个社区工作站，常住人口为79.96万。罗湖农作物播种面积9652.5亩，其中，蔬菜播种面积120亩，水果种植面积9450亩，塘面积82.5亩。罗湖区食品加工生产企业80家，列入食品生产许可证管理的十五类食品企业有27家，新十三类的食品企业有10家。现有超市36家，大型超市28家，连锁零售企业48家，连锁店300多家，零售额超过亿元的企业25家以上；市场90个，其中农贸、农产品消费市场73个，全市最大的菜篮子——布吉农产品批发市场座落在这里。全区开办学校集体食堂190间，其中幼儿园113家，中小学74家，大学中专3家。工地食堂、企业集体食堂231个。罗湖辖区恩格尔系数近年来一直保持在30%左右，辖区居民家庭年食品消费总支出约为37亿元。

　　罗湖区经过二十多年的发展，辖区人民生活水平日益提高，对食品安全日益关注，罗湖区委、区政府一直将食品监管作为建设现代化服务强区的基础工作，采取多种有效措施，确保辖区食品安全。

　　（二）罗湖区食品安全的主要问题。

　　罗湖区食品安全工作取得了一定成绩，食品安全总体水平有了较大提高，至今为止，未发生过重大食品安全事故。但是，目前我区食品安全状况与建设现代服务强区要求和人民群众对食品安全的期望相比，仍有比较大的差距，主要表现在：一是食品监管覆盖面不够，出租屋无牌无照地下食品加工窝点隐蔽性较强；二是检验检测水平和范围亟待提高，水果、蔬菜农药残留量超标时有发生；三是流通领域和使用环节食品安全监管有待加强；四是食品从业人员、经营场所监控体系有待完善等。具体表现在：

　　1．蔬菜、水果和生猪等初级农产品的监管乏力。罗湖区目前除区疾病预防控制中心具备食品检测能力外，缺乏对蔬菜、水果农药残留和生猪“瘦肉精”的检测机构，全市最大的菜篮子——深圳布吉农批市场供应全市80%以上的蔬菜、水果，从监管的角度，辖区政府缺乏有力的抓手，监管工作急需创新，加强同市级监管、检测机构的协调沟通。

　　2．无证生产经营及其他违法生产加工食品行为。无证生产经营食品，在食品中掺杂制假，牟取暴利，超剂量、超范围使用食品添加剂，使用非食品原料生产加工食品，私屠滥宰、加工销售“注水肉”等行为时有发生。这些情况在城中村、插花地等区域比较严重，其生产的假劣食品直接流入了全市各类市场和餐饮消费场所，造成了食品安全隐患。

　　3．食物中毒的隐患依然存在。由于存在食品生产加工环境不符合卫生要求、使用微生物污染的原料、生产加工食品过程操作不规范等情况，罗湖发生食物中毒的隐患依然存在,特别罗湖部分工业区人口密集，口岸地区往来人员频繁，食物中毒可能发生率较高。

　　4．环境保护是罗湖食品安全的深层次问题。罗湖区的环保工作坚持科学发展观，坚决不以子孙后代的幸福换取短期利益，罗湖辖区拥有深圳水库，因环境保护工作导致整个梧桐山片区经济发展相对滞后，对于影响环境的食品安全问题，既复杂又琐碎，需要通盘考虑，坚持原则，持续关注。

　　（三）原因分析。

　　1．食品源头难以控制。供应我区的食品，特别是主要的农产品，80%以上都来自外地。其中，大部分来自小规模生产的农户，真正来源于规模化种植或养殖基地，特别是无公害基地的不多。这些小规模种植和养殖户由于缺乏科学知识和法律常识，有的受利益驱动，过量使用农药或违法使用高毒高残留农药，违法使用抗生素、激素等兽药，以及违法使用“瘦肉精”等饲料添加剂的情况长期存在。由于源头在外地，且非常分散，我们在食品的种植、养殖和生产环节的监控上缺乏行之有效的手段。

　　2．食品工业化水平较低。罗湖是深圳最早的建成区，社会经济发展水平相对较高。但是，相对而言，我区的食品工业化水平仍然较低，管理水平和产品水平亟待提高。无证无照地下加工窝点仍然存在。

　　3．部分人群消费能力较低。从兴办莲塘劳务工集体食堂的过程来看，我区部分工业厂区、工地和城中村、插花地中存在大量低收入群体，其消费能力较弱（每月不到300元左右的饮食消费能力），只能购买价格较低的食品，多在无牌无证饮食门店进行消费，饮食安全难以保障，成为发生食物中毒事件的高危人群。

　　4．食品安全监管力度不足。一方面，食品监管涉及部门较多，长期以来存在多头执法、重复执法和监管漏洞，难以形成合力。2004年11月，我区成立食品安全委员会后，加强了部门之间的协调和沟通，一定程度上缓解了这些矛盾，但在体制上仍然存在不少问题，区食品安全委员会办公室一直是临时机构，缺乏人员和资源保障，部分区级监管机构缺乏监管能力和检测能力。另一方面，现有各执法部门执法人员的数量严重不足，与大量的监管工作不相适应，执法人员超负荷工作。当然食品安全监管依据不足也是监管乏力其中重要的原因。

　　5．食品安全宣传培训工作有待提高。目前，部分食品生产经营者对食品安全的法制意识淡薄，没有充分认识假冒伪劣食品的危害性，没有意识到自己作为食品安全第一责任人应负的法律责任和社会责任，个别企业甚至为追求利润而制售假冒伪劣食品。部分群众对假劣食品的危害性认识还不足，不少消费者购买食品时还仅仅停留在追求“价廉”的观念上，而没有认真考虑食品安全的因素。同时，其鉴别假劣食品的能力也有待进一步提高。

　　二、加强罗湖区食品安全监督管理的目标和措施

　　（一）工作目标。

　　通过1至2年的努力，重点治理影响罗湖区食品安全的突出问题，加大对生产、销售假冒伪劣和有毒有害食品的违法犯罪活动的打击力度，全面取缔无证无照餐饮店和食品加工窝点，使食品安全形势明显好转。同时，着力抓好长效机制建设，建立完善罗湖区食品安全监管体系、信用信息体系。重点推进工业区食堂整顿与建设、“农改超”、“清无”，通过3至5年的努力，构建罗湖食品安全示范城区，全面提升食品产业水平，使人民群众食品消费安全感大大提高。

　　具体目标为，利用三年时间，集中解决人大议案提出的几个问题:

　　1．按照一个环节由一个部门监管的原则，协助市有关部门调整罗湖涉及食品监管部门的职能，调整食品安全监管的机构和编制，保障罗湖食品安全监管执法力量与辖区食品安全监管需要相适应。

　　2．用一年的时间开展清理整治无证无照经营工作，全面取缔无证无照经营的餐饮点和食品加工窝点。加强对食品和餐饮店、酒楼、食堂的监管，建立长效管理机制。

　　3．建立罗湖区食品安全信息平台，及时通报、发布食品安全信息，实现食品安全信息在政府、企业、消费者之间的有效传递。

　　4．重点推进工业区食堂整顿与建设、“农改超”、“清无”工作，协助市有关部门完成“五大工程”建设。

　　到2008年，要达到以下指标：

　　1．罗湖生产加工的食品质量产值抽样合格率达88%以上，其中获得生产许可证的食品质量产值抽样合格率达93%以上。

　　2．罗湖市场预包装食品抽检品种覆盖率达70%以上。

　　3．罗湖规模化农产品基地及其农产品达到无公害农产品的要求。

　　4．供应罗湖的主要初级农产品60%来源于有一定规模的农产品基地。

　　5．符合食品安全标准的豆制品市场占有率达到80%以上。

　　6．品牌肉品的市场占有率达30%以上。

　　7．在罗湖大中型工业区建成符合要求的集体食堂，能基本满足辖区工业区60%以上工人的安全就餐需求。

　　8．连锁经营企业销售食品的市场占有率达35%以上。

　　9．罗湖的农贸市场持照经营率达100%。

　　10．罗湖辖区市场（批发市场、集贸市场）实施食品准入管理。

　　11．罗湖辖区农贸市场升级改造率达50%以上。

　　12．符合评审条件的罗湖餐饮业单位量化分级管理评审率达100%。

　　（二）主要措施。

　　1．继续开展食品安全专项整治，打击制售假劣食品违法行为。

　　（1）加强初级农产品的整治。

　　一是加强源头污染治理。严格控制工业“三废”、城市生活垃圾和农业投入品对农业生态环境的污染，强化农业投入品生产、经营和使用的监管工作，加快对高毒高残留农业投入品的禁用、限用、淘汰进程，严厉打击制售和使用假冒伪劣农业投入品行为。

　　二是推行农产品标准化生产。督促农产品生产企业按照《无公害农产品管理规定》的要求，建立生产档案和质量安全追溯制度，加快推进无公害农产品、绿色食品和有机食品质量认证。积极培育农产品品牌，提高农产品质量，逐步实现初级农产品上市标准化、包装化、有标识、可追溯。

　　三是完善初级农产品市场准入和退出机制。建立主要农产品的市场准入标准，逐步将初级农产品的包装、标识等列入市场准入标准，完善肉品条码管理和食品信息化监管等现代化监管手段，落实索证索票、检测性准入等制度，促进初级农产品的产业化、标准化进程。逐步提高无公害农产品、绿色食品和有机食品的市场占有率，积极创建无公害农产品专销网点，提高无公害农产品销售摊档在农批市场、超市和肉菜市场的市场份额。完善市场退出制度，对凡是质量发生问题的农产品，采取有效措施清退出深圳市场。

　　（2）加强食品生产加工环节整治。

　　一是突出抓好重点品种、重点区域、重点企业的整治。严厉查处粮、油、奶制品、肉制品、豆制品、酒、饮料、儿童食品等生产加工过程中滥用食品添加剂和非食品原料的违法行为。加大对食品的监督抽查力度，加大对无证生产食品违法行为的查处力度，坚决打击使用有毒有害物质生产加工食品的违法犯罪案件，着力打击城中村、插花地等重点区域的食品制假售假行为，对有制假劣迹和质量不稳定的企业进行重点监管和整治。

　　二是严把食品生产企业准入关，实施食品质量安全市场准入制度。加快食品质量安全市场准入制度的实施进度，按照食品生产企业验收标准，从生产条件、卫生管理和质量保证体系等方面严格审查发证。加强对已获得许可证的食品生产企业的证后监管工作。

　　三是加强日常监督。通过巡查、回访、年审、监督抽查、强制检验等方式强化对食品生产加工企业的日常监督，加强产品监督检查力度，对监督检查中发现生产不合格产品的企业，责令限期整改，质量问题严重的要坚决予以曝光，会同有关部门依法执行强制收回、整改复查、责令停产、吊证、移送查处以及向上级报告等各项监督检查后处理制度，确保整改到位。

　　（3）加强食品流通环节整治。

　　一是把好市场主体的准入关。对依法需要前置审批的食品生产经营项目，严格执行前置审批规定，严格依法审查食品经营企业、个体工商户主体资格，确保食品生产经营主体资格合法。

　　二是加强食品安全执法检查。重点开展散装食品的监督检查，加强对饮料、酒、奶制品、儿童食品、豆制品、烟熏制品、调味品、罐头、食用油等包装食品的检测力度，查处一批影响恶劣的食品假标识、假包装、假商标案件。对儿童食品销售网点进行全面清查，打击危害儿童食品安全的违法行为。

　　三是落实市场食品准入制度。逐步在罗湖辖区推行市场食品准入制度；积极推行《深圳市市场食品质量巡查办法》、《深圳市不合格食品退出市场管理办法》、《深圳市市场食品质量信息公示办法》、《深圳市市场食品索证索票办法》、《深圳市市场食品购销挂钩办法》、《深圳市市场食品质量管理办法》、《深圳市市场食品进货查验办法》等7项准入管理办法；在罗湖辖区推进集贸市场升级改造工作，完善信息化网络监管系统，提高市场管理水平和食品安全水平。

　　四是加大对食品重点经营企业的监管力度。强化对食品重点商场、市场的监管，切实落实定期巡查、回访抽查、及时检查、案后回查等制度，坚决打击食品经营者的违法经营活动。依法查处取缔无照开办农贸市场和无照经营食品行为。按照属地管理的原则，全面实施市场巡查制，加强日常监管，及时发现和取缔无照经营食品行为。

　　（4）加强食品消费环节整治。

　　一是推进餐饮业、食堂全面实施食品卫生监督量化分级管理制度，逐步实施餐饮业、食堂卫生监督量化分级公告制度。加强餐饮业、食堂食品原料采购验收环节的管理，严格实施索证索票制度，加强餐饮业、食堂食品原料和成品的检验力度，在餐饮业、食堂逐步推广蔬菜农残的快速检测技术。严格执行食品加工的各类规范，落实餐饮单位、食堂餐具消毒措施和消毒制度，提高餐具消毒合格率。

　　二是以食品卫生监督和预防食物中毒为重点，建立健全集体食堂用餐安全监督检查制度，加强对学校、工厂、建筑工地集体食堂用餐安全的监督检查，开展学校食品卫生定期监督监测工作，保障在校学生的就餐需求和就餐安全。狠抓各项食品卫生制度的落实，加大对从业人员无健康证上岗的处罚力度。建立食物中毒应急处理机制，提升食物中毒应急处理能力，特别是提高对重大、疑难食物中毒事故的调查、中毒原因的诊断和处理能力。

　　三是强化对餐饮业特别是小餐馆、个体饮食门店等的监督检查。建立校园周边饮食摊点监管责任制，加大对校园周边地区饮食摊点的监管和清理力度，依法查处取缔无证经营、超范围经营的饮食摊点。

　　（5）加强肉品的监管。

　　严厉打击私宰行为，铲除私宰窝点，杜绝肉品注水等违法行为。

　　（6）加强进出口食品的管理。

　　强化进出口食品的监管力度，进一步加强对出入境动植物、食品及食品原材料的检验检疫，保障经罗湖口岸进出口的食品及食品原材料的安全卫生质量。规范企业进出口行为，严厉查处口岸逃检漏检、走私和经销无合法来源进口食品的违法活动。

　　（7）全面清理整治无证照生产经营食品违法行为。

　　依法查处未取得许可证和营业执照、或超出核准登记的经营范围从事食品生产经营的违法行为，取缔无证无照擅自从事食品生产经营活动的餐饮点和食品加工窝点。依法查处为无证无照食品生产经营者提供生产经营场所、运输、保管、仓储等条件的单位和个人，全面清除食品安全隐患。

　　（8）依法及时查处大案要案。

　　各行政执法部门加大食品安全违法行为的查处力度，对于情节严重、违法数额较大、造成严重后果的违法案件，要穷尽法律予以打击。严格执行***《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》（***令第310号），及时移送涉嫌食品犯罪案件，切实解决以罚代刑的问题。对应当移交而不移交的，要严肃处理。依法从严从重从快处理一批大案要案，狠狠打击犯罪分子的嚣张气焰，形成强大的震撼力。

　　罗湖公安分局要为专项整治工作保驾护航，主动配合有关职能部门的执法行动，严格依法追究妨碍执行公务和暴力抗法行为人的行政或刑事责任，并负责查处重大食品事故涉嫌犯罪案件的侦查工作。

　　2．全力支持“五大工程”建设，建设食品安全示范城区。

　　食品安全保障水平，从根本上来说，取决于食品产业化发展水平。为从根本上提升我市食品安全保障水平，我市计划全面启动“五大工程”建设，争取用三至五年时间，使我市市场供应的农产品、副食品等主要来源于生产基地，现代流通组织占领食品市场供应和流通的主渠道，从根本上改变目前食品产业散而小的状况。根据市人大议案的办理方案，罗湖区将重点推进工业区食堂整顿与建设以及“农改超”建设，全力配合支持市有关部门开展“五大工程”建设。

　　（1）工业区食堂整顿与建设工程。

　　对现有工业区食堂进行全面检查，不符合要求的食堂限期整改，落实餐饮业量化分级管理制度。抓紧对罗湖工业区食堂和工业区工人就餐情况进行调查，根据实际情况提出工业区食堂的建设整改规划。在现有工业区中建设符合实际要求的集体食堂，在工业区规划建设中把集体食堂纳入规划建设要求。到2008年，在罗湖大中型工业区建成符合要求的集体食堂，能基本满足罗湖工业区60%以上工人的安全就餐需求，解决工业区广大工人就餐安全问题。

　　（2）食品流通现代化工程。

　　抓好发展食品连锁经营、现代物流配送，推动传统商业向现代商业的跨越式发展，提高现代商业在我市食品市场的比例。重点推进重要食品，包括生猪肉品、水果、蔬菜、水产品、豆制品等标准化程度较低的初级农产品的流通组织现代化。到2008年，连锁经营企业销售食品的市场占有率达35%以上。对罗湖农贸市场进行改造提升，对食品连锁经营、现代化物流配送进行适当资助。

　　3．构筑食品安全保障体系，建立食品安全监管长效机制。

　　（1）建立食品安全监管体系，完善罗湖食品安全监管机制。

　　利用一年时间，落实食品安全监管部门的人员、机构、编制，建立健全食品安全监管制度，建立完善罗湖食品安全监管体系。到2006年底，实现罗湖食品安全监管力量加强、职责明确、责任落实、机制理顺。

　　一是要健全食品安全监管机构。根据罗湖食品安全监管的需要和有关人员编制的配置标准，加强食品安全监管部门人员、编制、机构和经费的配置，保障我市食品安全监管执法力量与罗湖食品安全监管工作需要相适应。

　　二要理顺监管职责，落实部门监管责任。根据***《关于进一步加强食品安全工作的决定》（国发〔2004〕23号），结合我区实际，按照一个环节有一个部门监管的原则，进一步理顺各部门的监管职能。

　　三是落实“食品安全地方政府负总责”的要求。各街道办要按照属地管理原则，统一组织开展本辖区的食品安全专项整治，主动协调和配合有关监管部门执法。创新基层监管方式，落实食品安全逐级负责制，一级抓一级，层层抓落实，明确直接责任人和有关负责人的责任。要准确掌握本辖区内食品的种植养殖、生产加工、市场流通、餐饮消费以及涉及食品安全的出租土地、物业情况，发现无证无照或证照不齐的食品生产经营行为和制售假冒伪劣食品等违法行为，及时组织有关职能部门查处。要结合净畅宁工程、“清无”行动、加强出租屋管理、文明社区建设等工作，把清理取缔私屠滥宰和食品加工窝点等工作纳入其中，统一部署、统一考核。

　　四要完善食品安全协调机制。完善食品安全综合监管机构和制度建设，建立落实罗湖食品安全监管责任制和责任追究制。

　　五要建立食品安全预警、应急机制。按照国家、省、市的有关规定，结合罗湖食品安全监管工作的实际和各职能部门的分工，制订出台《罗湖区食品安全事故应急救援预案》，指导突发性食品安全事件的救援组织工作。建立罗湖区食物中毒应急处理体系，规范罗湖辖区应对发生的食品安全事故的职责，健全罗湖食品安全突发事件快速处理机制，提高应急反应能力。

　　六要建立食品安全群众监督网。广泛发动群众，建立和完善举报奖励制度，充分调动群众的积极性，建立方便、畅通的举报渠道，广辟执法监督部门的信息来源，增强食品安全监管工作的针对性和有效性。

　　（2）完善食品安全检验检测体系。

　　加强实验室建设，增加检验项目，集中力量提高罗湖区检测机构的装备水平和技术能力，根据食品安全监管工作的需要，加强辖区食品检验检测机构建设，到2007年底，基本保证区、街道食品检验检测机构能满足食品安全日常监管工作的需要。推动大中型食品生产加工企业、生产基地、批发市场、集贸市场、生鲜食品超市和餐饮食堂建立和健全内部检测制度，配备相应产品的检测设备，推广快速检测技术，督促企业开展原料采购、生产、加工、仓储等环节的检测工作，保证所生产经营食品的安全。

　　（3）建立食品安全信用信息体系。

　　建设食品安全信息平台，2006年上半年完成“罗湖区食品安全信用网”的建设工作。完善信息收集制度，实现信息资源共享，实现食品安全信息在政府、企业、消费者之间的有效传递。在“罗湖政务网”以及有关主流媒体及时发布食品检测结果、安全预警等食品安全信息，引导市民正确消费。运用信息技术手段，创新监管模式，提高罗湖食品安全监管工作水平和效率。

　　结合罗湖开展的诚信体系建设工作，建立食品安全监管信用档案和食品企业生产经营档案，并建立食品安全信用政府监管机制、行业自律机制和社会监督机制，全面推进罗湖食品安全信用体系建设。在2006年底，建立完善罗湖食品安全监管信用档案。

　　三、议案办理的工作要求

　　（一）加强组织领导，落实工作目标。

　　罗湖区政府对罗湖食品安全工作负总责，罗湖区食品安全委员会领导、协调辖区内的食品安全议案办理工作。区食安办要充分发挥综合监管、组织协调作用。各相关部门要加强对食品安全的监管力度。

　　（二）实行考核评价，明确相关责任。

　　建立和落实食品安全议案办理责任制，明确各街道办事处、各有关部门领导和有关人员的责任，按各自的职责分工，将任务目标一一分解，层层签订工作目标责任状，建立和落实议案办理责任制和责任追究制。要定期对议案办理工作进行考核。区食安办代表区政府，负责考核街道办事处和区级职能部门的议案办理工作，并将考核评价结果作为各街道、各有关部门年终考核内容。

　　（三）加强督察督办，落实监管任务

　　区食安办负责对议案办理工作的督察督办。各街道办事处、各职能部门按照本方案的部署，制定各自的议案办理工作方案，并组织实施。区食品安全委员会对议案办理工作进度的监督检查实行分级负责制；区食安办负责对辖区内各街道办事处和相关部门食品安全工作的督察督办工作。区政府及时向市食品安全委员会汇报办理工作的进度。

　　（四）加大宣传教育，加强社会监督。

　　要结合实际制定具体的食品安全宣传工作方案，充分利用网站、广播、电视、报刊等媒体，针对不同的宣传对象，开展多种形式的食品安全宣传活动，大力普及食品安全的法律法规，普及食品安全的科学知识，提高广大群众的参与意识和自我保护能力。新闻媒体要充分发挥舆论的宣传、导向和监督作用，坚持“舆论先行，教育为本，全社会广泛参与，各有侧重”的原则，突出主题，注重实效，褒扬先进，惩戒犯罪，警示违规，揭露丑恶，通过开展多形式、多角度、全方位、有声有色的宣传报道，增强宣传效果，形成全社会共同维护食品安全的社会氛围。

　　（五）加大各项投入，提供工作保障。

　　区政府将加大人力、物力、财力的投入，保证各项任务目标如期实现。根据食品安全监管工作需要，加强区属部门在食品安全监管方面的职能，增加其食品安全监管人员编制，加强食品安全监管队伍建设，加大对食品安全的基础设施、监督网络、检验检测、信息手段、科技研发等方面的政府资金投入与支持，增强食品安全监管能力，使之与食品安全监管工作需要相适应。对工业区食堂等食品重点工程和农改超计划等项目加大扶持力度，解决资金方面的问题。制定优惠政策，帮助重点企业扩大生产规模，创建良好品牌，促进食品产业发展，充分运用政府监管和市场调节两个手段，促进食品市场秩序的好转，构建食品安全示范城区。

　　附表：1．罗湖区食品安全现状一览表（2005年）

　　2．议案办理工作目标及其实施进度与工作任务分解一览表

　　附表1

　　罗湖区食品安全现状一览表（2005年）

　　附表2

议案办理工作目标及基实施进度与工作任务分解一览表