罗湖区城市更新局关于深圳市罗湖区城市更新实施办法的解读

　　《深圳市罗湖区城市更新实施办法》（以下简称《办法》）已于2018年10月30日经深圳市罗湖区人民政府七届五十五次常务会审议通过，并于2018年11月14日由深圳市罗湖区人民政府以规范性文件形式发布，自2018年12月14日起施行。《办法》的颁布实施，对进一步规范我区城市更新管理工作，不断提升和完善城市更新管理质量和水平，实现城市更新与功能提升、产业升级、民生改善、安全生产联动，打造宜居宜业城区具有积极意义。

　　一、《办法》全面修订的背景及必要性

　　（一）落实、衔接我市新出台的城市更新政策的需要

　　罗湖区是我市首个城市更新工作改革试点，《深圳市罗湖区城市更新实施办法（试行）》（罗府规〔2017〕2号，以下简称《办法（试行）》）是我区更新工作机制改革创新的产物，确定了罗湖区更新工作的基本体制，保障了罗湖区城市更新各项工作的顺利开展。但是，随着城市更新改革各项工作的推进以及市政府和规划国土主管部门一系列新政的出台，《办法（试行）》需要通过修订，落实、衔接市层面新出台的政策要求。

　　（二）贯彻落实区委区政府关于城市更新相关工作部署的需要

　　随着全区城市更新各项审批管理工作的推进，实际工作中不断碰到新的问题、遇到新的挑战。为此，区委区政府通过区领导小组会等形式对全区更新审批、管理机制提出了工作要求及指示，亟需通过修订《办法（试行）》予以落实，从而更好地指导全区更新审批管理工作。

　　（三）解决审批管理中发现的问题的需要

　　随着城市更新工作的推进，城市更新主管部门及相关职能部门在开展城市更新审批管理工作过程中，发现《办法（试行）》部分规定存在不完善、操作性不强或部分内容缺失等情况，需要通过修订予以完善。

　　（四）加强更新统筹的需要

　　自2009年我市实施城市更新制度以来，“政府引导、市场运作”一直是推进更新工作的理念。经过近十年的发展，城市更新工作取得了显著的成效，但也暴露了越来越多的问题：如何消除由于市场主体过分逐利给更新工作带来的负面影响？如何在更新中更好地实现社会公共利益？如何通过更新落实政府产业发展目标？如何通过提高城市更新的整体品质，推动城区的高水平发展？罗湖区作为我市更新改革工作的先行先试区，对这些问题更为重视，亟需通过强化政府引导，加强更新统筹予以解决，相关制度同样有必要通过修订《办法（试行）》来建立和明确。

　　（五）借鉴各区先进工作经验的需要

　　2016年10月全市进一步推进城市更新领域强区放权改革后，各区相继结合辖区特点陆续出台了实施办法，其中不乏工作亮点。通过全面修订《办法（试行）》，有利于借鉴各区好的工作机制，进一步完善我区城市更新的各项制度，优化我区城市更新审批、管理、实施等各项政策。

　　二、《办法》的主要内容解读

　　在总体结构上，本次修改增加了第二章“更新统筹”、第十章“项目清理”，将原来的“实施主体确认与用地手续审批”一章拆分为“实施主体确认”及“用地审批”两章，将原来的“项目监管”一章提前至“实施主体确认”及“用地审批”之间，办法从原来的八章四十七条增加至十一章六十八条。

　　第一章一般规定：包括立法目的、区领导小组及成员单位职能、技术支持、并联审批、风险防范等内容。

　　第二章更新统筹：包括规划体系建立、产业规划要求、产业空间库及供需平台建立、优先推进及负面监管工作机制、社会稳定风险评估要求等内容。

　　第三章更新单元计划与规划审批：包括计划与规划的申报及审批、意愿公示、城中村改造前期管理、公共空间与公共艺术作品规划建设管理、容积率审查、公共服务设施落实要求、规划修改调整审批机制等内容。

　　第四章土地、建筑物信息核查：包括土地与建筑物核查申请条件及材料、旧屋村范围认定和历史用地处置等内容。

　　第五章实施主体确认：包括城市更新单元实施方案的制定、备案及监督落实、权利主体公示及异议处理、禁止转让项目、实施主体确认申请材料及条件、区政府投资的城市基础设施和公共服务设施的协同建设管理机制等内容。

　　第六章项目监管：包括产业监管及产业准入条件、产业监管协议、创新型产业用房监管协议、人才保障房监管协议、项目实施监管协议、监管保证等内容。

　　第七章建筑物拆除与用地审批：包括搬迁时间、拆除备案及监管、建筑废弃物及利用、用地审批、用地规划许可、土地使用权出让、地价计收等内容。

　　第八章建设工程规划与施工许可：包括建设工程方案设计核查、建设工程规划许可、施工许可、建设资金到位情况检查等内容。

　　第九章项目验收：包括建设工程规划验收、竣工验收备案等内容。

　　第十章项目清理：包括计划清理条件、清理流程、后续处置措施、例外情形等内容。

　　第十一章附则：包括测绘单位资质要求、申请材料合法性要求、不良行为处理、“黑名单”机制、依法履职要求、未尽事宜规定、施行时间等内容。

　　三、《办法》的特色亮点

　　（一）明确了区领导小组的决策职能及成员单位的职责范围。

　　《办法》第二条以列举的形式明确了区领导小组的决策职能，包括：（一）负责审议全区城市更新发展战略与策略、片区统筹规划、城市更新五年规划；（二）负责审议城市更新单元计划、规划，需报区领导小组的城市更新单元规划修改及调整；（三）负责城市更新项目建设用地审批；（四）负责社会稳定风险评估报告审批；（五）负责审定城市更新项目中涉及复杂疑难问题处置方案及其他需要由区领导小组审定的重要事项。

　　《办法》第四条全面梳理并进一步明确了各成员单位涉及城市更新工作的具体职能，需要重点说明的有以下几方面：

　　1.构建了产业发展监管的分工及协同机制。

　　首先，明确由区发改局牵头，区经济促进局、区科技创新局、区投资推广局参与或配合，编制全区产业发展规划；区发改局牵头建设和维护城市更新产业空间库及产业空间供需平台，及时发布项目信息，汇总区内重点企业的产业用房需求，形成年度产业发展需求清单。其次，明确由区经济促进局、区科技创新局、区投资推广局负责依职能组织审查城市更新项目产业发展方案、产业专项规划并出具审查意见；负责拟订产业监管方案、签订产业监管协议并进行后续监管；负责制定创新型产业用房的租售方案，指导创新型产业用房的租售、运营和监管，对拟入驻企业进行评估监管等。

　　2.明确了城市更新项目移交政府物业的管理分工及配合机制。

　　确定由区物业办负责全区城市更新项目移交区政府物业的台账建立；区物业办根据区产业部门的意见，负责开展城市更新项目中移交区政府的创新型产业用房的接收和租售工作，并根据区产业部门制定的租售方案办理租售手续。

　　3.建立了政府投资建设的城市基础设施、公共服务设施与城市更新项目同步建设的协同工作机制。

　　《办法》专门构建了区政府投资建设的城市基础设施和公共服务设施的统筹建设机制，并将城市更新单元规划方案涉及的位于单元范围以外的市政、交通、公共配套设施升级改造或新建项目均纳入统筹建设范围，规定由区发改局负责对城市更新单元计划、规划方案涉及的由区政府投资建设的城市基础设施和公共服务设施的规划实施策略提出意见和建议，并在城市更新单元规划批复后牵头落实相关建设事宜。同时，《办法》第三十七条规定，区城市更新局应在城市更新项目实施主体确认及项目实施监管协议签订后，将城市更新单元规划批复、项目实施监管协议及上述设施建设清单抄送区发改局及相关职能部门。通过前述设计，实现政府投资建设的城市基础设施和公共服务设施与城市更新项目同步实施的目的。

　　4.理顺了对违法拆除行为的管理分工。

　　区住房建设局负责城市更新项目建筑物拆除方案备案，并对拆除及建设工程进行安全管理；区规划土地监察局负责开展城市更新项目日常巡查；相关职能部门及辖区街道办事处发现违法拆除情况的，及时告知区住房建设局依法进行处理。

　　5.合理调整并进一步细化了辖区街道办的职能。

　　将原来要求各辖区街道办事处负责对申报更新单元的必要性、更新单元范围、拟拆除范围的合理性“进行评估”修改为“研提意见”；另根据事权下放后的职责逐级下沉情况，结合街道办的职能文件，明确由辖区街道办事处负责组织城市更新单元意愿公示、权利主体公示、社会稳定风险评估、城市更新单元实施方案制定等工作；负责办理原农村集体经济组织继受单位集体资产参与城市更新、城中村更新项目合作方选定等重大事项的审查备案并报区财政局（集资办）备案，负责按照属地管理原则开展安全生产巡查工作，及时制止、清理企业违规进驻旧住宅区、城中村从事城市更新活动的行为等。

　　（二）构建并优化了城市更新规划体系

　　《办法》第八条明确要求在城市总体规划、法定图则等法定规划框架下，建立以市、区城市更新五年规划为统领，以片区统筹规划、各相关领域发展规划为指导，通过城市更新单元规划予以落实的高品质、高效率的规划体系。

　　《办法》第九条规定区政府城市更新五年规划重点在于明确规划期间城市更新的目标和方向，各类型城市更新范围，指导全区城市更新工作；片区统筹规划旨在统筹较大范围规划片区内公共设施、市政交通设施、产业及住房保障空间等内容，整合零散地块及贡献用地，实现片区整体开发并形成规模化的政府储备用地；而公共配套、市政交通、产业及住房保障等发展规划则为城市更新落实公共利益及产业空间等方面提供相应的专项规划依据。城市更新单元计划及规划应与经审定的上述规划相衔接。

　　（三）建立了城市更新项目优先推进及负面监管工作机制

　　为更好、更快地落实罗湖区城市发展规划，《办法》第十二条规定区城市更新局应建立城市更新项目优先推进及负面监管工作机制。对落实市区重点发展战略、促进产业转型升级、完善片区城市基础设施和公共配套设施等对城区发展具有重大意义的项目，应当优先推进。对更新方向与市区两级规划严重不符、产业发展潜力低下、不能满足公共配套需求等对城区发展不利的项目，不予纳入城市更新单元计划。

　　（四）加强防控城市更新项目信访维稳风险

　　在城市更新工作推进过程中出现的信访维稳问题，大多集中在旧住宅区、城中村项目，主要诱发原因有两方面：一是企业为快速推进项目，一般采取边签协议边搬迁的推进方式，导致城市更新项目产生了不可逆转性，如项目长期未完成100%的签约，将导致已搬离的业主长期无法回迁，影响社会稳定。二是城市更新项目中无合法权属证明的永久建筑物的补偿争议问题也容易引发纠纷。由于缺乏风险化解机制，相关争议压力最终传导致行政审批环节，导致行政审批风险加大。

　　为解决上述问题，必须强化对项目前期的引导、管控，才能预防、化解后期出现的信访维稳风险。因此，《办法》在中共深圳市委维稳办2013年印发的《关于对城市更新项目进行社会稳定风险评估工作的通知》（深维稳办通[2013]8号）等规定的基础上，结合实践情况建立了全方位的社会稳定风险稳控机制，加强了对城市更新项目的风险防控力度，避免因城市更新引发新的社会矛盾。具体有以下五方面的内容：

　　1.《办法》第十三条规定，旧住宅区、出现信访诉讼或者实际情况需要的更新项目应开展社会稳定风险评估，社会稳定风险评估报告必须包括拆除范围内的全部建筑物搬迁补偿对象、现状建筑物用途、数量及建筑面积等调查内容。《办法》第十三条结合实际情况构建了城市更新项目社会稳定风险评估的工作要点及流程。

　　2.《办法》第二十一条规定，城中村项目申请参与城市更新，必须先行提交包含拟拆除范围内全部建筑物搬迁补偿对象、现状建筑物用途、数量及建筑面积等普查数据材料并经区领导小组审议同意后，方可启动城市更新前期活动。

　　3.《办法》第三十二条规定，实施主体申请人应就城市更新单元项目拆除范围内所有的权利主体向辖区街道办事处申请在项目现场及罗湖区电子政务网上公示。辖区街道办事处可针对异议处理情况要求项目开 展社会稳定风险评估工作。

　　4.《办法》第四十四条第一款规定，属于旧住宅区（含混杂零散旧住宅区）、城中村拆除重建类的城市更新项目，市场主体在取得实施主体确认文件及签订项目实施监管协议之前，不得启动搬迁。

　　5.《办法》第四十四条第二款规定，房屋拆除前实施主体必须先到区住房建设局办理拆除备案手续。

　　（五）严格监管项目实施进度

　　按照我市实施细则的要求，规划批准后区政府需组织制定城市更新单元的实施方案，结合“强区放权”后事权逐级下沉的实际情况，《办法》首先在第三十一条规定了城市更新单元规划经批准后，辖区街道办事处应按照已批准的城市更新单元规划，组织制定城市更新单元实施方案，并监督实施方案的落实。辖区街道办事处应将城市更新单元实施方案及时报送区城市更新局备案，并定期报送实施方案的落实情况。第二，为有效监管实施主体按时推进项目，《办法》第四十条还规定了项目实施监管协议中要明确规定城市更新项目建设具体进度要求，“对未按项目实施监管协议约定的进度实施的，需支付相应的违约金”。第三，为保证实施主体具有按时推进项目的建设能力，根据《中华人民共和国建筑法》第八条、《建筑工程施工许可管理办法》（住建部令18号2014年10月25日起施行）第四条的相关规定，“建设资金已经落实”属于施工许可条件之一。2018年6月6日***常务会议决定，为顺应企业和群众呼声，全面清理各类证明事项，将于年底前先行取消申请施工许可证时需提交的资金到位证明等一批证明事项。对法律法规有规定，但可通过法定证照、书面告知承诺、政府部门间核查等涵盖或替代的证明事项，依托信息共享和信用体系予以取消。经综合考虑，《办法》第五十四条规定实施主体应向区住房建设局书面承诺建设资金已经落实，再提交相关材料申请建设工程施工许可。区住房建设局在《建设工程施工许可证》核发后30日内对实施主体承诺的建设资金到位情况进行检查，实施主体未履行承诺的，区住房建设局应依法进行处理；相关失信行为按照《办法》第六十四条规定列入行业失信“黑名单”。

　　(六)完善了权利主体公示及异议处理环节

　　实施主体确认是推进城市更新项目的核心环节，错综复杂的土地及建筑物权属争议往往集中在此并极易经此环节转化为行政审批风险。我市现行更新政策并未将建筑物确权作为开展城市更新项目的前提要件，在实际操作中，对无合法权属证明或未完善手续的建筑物的搬迁补偿对象如何认定的问题是争议的焦点，也是触发行政审批风险的主要隐患。尤其是城中村项目，拆除范围内大多为未办理过确权手续的历史遗留违法建筑，个别原村民或其他第三方与股份公司的意见存在争议时容易产生纠纷，导致项目难以推进。为提前发现问题、解决纠纷，因此，极有必要在实施主体确认之前先由辖区街道办事处通过公示查明拆除范围内权利主体的情况，以最大限度地降低影响项目推进的阻力。为此，《办法》第三十二条第一、二款规定：实施主体申请人应就城市更新单元项目拆除范围内所有的权利主体向辖区街道办事处申请在项目现场及罗湖区电子政务网上公示，公示时间不少于7日。公示期满后无异议的，辖区街道办事处直接出具公示无异议意见。公示存在异议的，辖区街道办事处应进行调查核实；有关异议经核实不成立的，由辖区街道办事处出具异议不成立意见；有关异议经核实成立或者暂时无法确定的，辖区街道办事处应组织实施主体申请人开展异议处理工作，异议处理完毕的，辖区街道办事处出具异议处理完毕意见。

　　对于城中村拆除范围内的永久建筑物，依据《土地管理法》第八条规定的“宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有”，以及第十条规定的“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理”等规定，结合我市《关于农村城市化历史遗留违法建筑的处理决定》（2009年5月21日市人大常委会通过）及其《关于农村城市化历史遗留违法建筑的处理决定试点实施办法》（市政府常务会议审议通过2014年4月1日起施行）的相关规定，“街道办事处负责历史遗留违法建筑处理的初审，对历史遗留违法建筑进行权属调查时，申报人应当向街道办事处提供申报人与原农村集体经济组织继受单位共同出具的承诺书，承诺与历史遗留违法建筑有关的经济利益关系已自行理清、自行承担相关法律责任。原农村集体经济组织继受单位出具的承诺书及相关经济利益关系的处理，应当根据本市集体资产处分决策程序的有关规定和股份合作公司章程，经股份合作公司股东大会或者股东代表大会表决确认”。可以看出，我市对于城中村历史遗留违法建筑的处置，主要依据之一即为原农村集体经济组织的认定意见，同时结合街道办事处对相关情况的核查结果予以认定，这与《土地管理法》的精神也是相符的，即股份公司作为农村集体经济组织，负责对集体所有土地进行经营、管理，有义务说明并理清集体所有土地中的经济利益纠纷。在上述规定的基础上，结合辖区街道办事处对信访等社会稳定风险的稳控职责，《办法》第三十二条第三、四款规定“城中村改造项目公示有异议的，辖区街道办事处应组织原农村集体经济组织继受单位进行调查核实，有关异议经核实不成立或处理完毕的，辖区街道办事处与原农村集体经济组织继受单位应分别出具异议不成立或异议处理完毕的意见。异议处理过程中，辖区街道办事处可视情况要求该项目开展社会稳定风险评估工作”。

　　（七）落实了产业规划构建产业准入机制

　　在借鉴我市工业楼宇流转监管制度及《深圳市城市更新办法实施细则》等相关规定的基础上，《办法》第三十八条第二款规定“区产业主管部门可在产业监管方案中对更新后形成的用于产业的建筑用房受让人、承租人资格进行限定；更新后上述建筑用房需要转让、租赁的，受让人或承租人必须符合监管协议约定的产业准入条件并取得区产业主管部门的同意。实际进驻的产业项目不符合产业专项规划要求的，可以采取要求实施主体承担违约责任、取消相关优惠政策、回购部分用房等监管措施。产业监管方案的内容应在产业监管协议中进行约定”，以确保产业建筑用房的受让人或承租人符合产业准入条件，最终实现产业规划落地的目标。

　　（八）合理扩大了监管保证范围，增加了监管保证形式。

　　借鉴其他区做法，除回迁安置物业以外，《办法》第四十一条第一款将应由实施主体建成并无偿移交的房建类城市基础设施及公共服务设施、产权归政府的人才和保障性住房也作为监管保证对象，监管保证金额从每平方米人民币2000元增加至3000元；同时，根据社会公众提出的建议，参考省国土资源厅的监管协议文本，除现金以外，《办法》第四十一条第三款规定银行保函可作为另一种监管保证形式，保函应不可撤销、无条件的见索即付，保函到期前60日，实施主体必须提供后续银行保函，未能提供的，区城市更新局有权在保函期限届满前30日内向出具保函的银行提取全部保证金。

　　（九）设立了项目倒卖监管制度

　　为严禁城市更新项目在确认实施主体后通过股权转让等形式炒卖城市更新项目，扰乱城市更新秩序，确保城市更新项目品质。《办法》第三十三条第二款规定“自确认实施主体之日起至工程竣工验收之日止，城市更新项目不得转让”。为确保该条款的约束力，《办法》第四十条规定，实施监管协议中应载明城市更新项目自确认实施主体之日起至工程竣工验收之日止不得转让项目的约束性条款及违约责任。同时，考虑到对于股权变更的限制时间段为实施主体确认后至工程竣工验收止，企业在实施主体确认后已完成了最为困难的100%签约工作，基本不存在客观上难以实施的情况，为避免企业在实施主体确认之后以资金困难为由通过股权变更的形式变相转让项目，《办法》第三十三条第一款规定“申请实施主体资格确认前，实施主体申请人应保证自身财务状况足以支撑城市更新项目按时实施”，尽到政府对企业充分提醒的义务。

　　（十）完善了计划清理制度及后续处置措施

　　因《关于加强和改进城市更新实施工作的暂行措施》中仅规定各区政府应当定期对城市更新计划进行清理，具有规定情形的“可”按程序调出计划，但未在操作层面明确“可”调出计划的具体判断标准，也未提及计划清理后的相关后续处置措施。因此《办法》中专门新增了“项目清理”章节，结合社会稳定风险评估情况细化了项目清理的具体判断标准以及相关的后续处置措施，对项目清理进行了较详细的制度构建。具体有如下几方面的规定：

　　1.《办法》第五十七条规定可调出计划的项目需基于非政府原因，计划调出情形与《关于加强和改进城市更新实施工作的暂行措施》表述保持一致，但结合社会稳定风险情况对单一或多个权利主体的调出情形进行了细化，分别设置了清理条件。更新前为多个权利主体的，由于项目清理会涉及复杂的搬迁协议清理问题，可能会触发社会稳定风险，因而该类项目的清理，必须以社会稳定风险评估结果作为前提。

　　2.《办法》第五十七条第二款明确规定项目被调出计划的，申报主体或实施主体应自行理清与产权人的经济与法律关系。

　　3.从保护多数权利主体回迁权益、维护社会稳定角度出发，《办法》第五十八条规定，“更新前为多个权利主体的项目，自实施主体确认之日起1年内，未办理用地出让手续且经评估调出计划可能引发重大维稳风险的情形”，可不予调出计划。但为避免出现企业违规却不需付出成本的不合理现象，《办法》通过协议约定增加无偿贡献面积的形式，要求企业承担相应的违约责任，实现督促企业依法依规按时推进项目的立法目的。《办法》第五十八条规定此类情形下，实施主体应与区城市更新局签订《项目实施监管协议的补充协议》，约定在总建筑量不变的情况下，无偿增加不低于项目计容总建筑面积2%的用房，作为人才住房和保障性住房、创新型产业用房、创新型人才公寓等用房或其他公共配套。

　　4.鉴于已列入城市更新单元计划的旧住宅区城市更新项目涉及众多业主利益，不适宜进行清理，因而《办法》第六十一条明确该类情形不适用本章规定。

　　（十一）关于与市级重要政策的衔接问题

　　考虑到市级最近出台的新政较多，为使我区城市更新实施办法与市级政策保持一致且同时兼顾规范性文件的稳定性，《办法》一方面不再重复规定相关事项的办理时限，实践中将严格遵照广东省网上办事大厅的“政务公开”及市级政策规定的时限开展审批工作，若省、市规定的办理时限变更的，本区相应审批时限将在网上办理系统中同步变更，与上级规定实时衔接。另外，《办法》还在附则中规定了“本办法依据或参照的相关规定修改、变更或废止的，按其修改、变更或另行制订的新规执行。未尽事宜按我市有关规定办理”的条款，尽量避免因上位法变动导致区级文件频繁修改。