初探火灾事故责任认定的行政不可诉性

    [摘   要]火灾事故责任认定是公安消防机构对火灾事故责任人过错以及行为和火灾间因果关系这两个法律事实予以确认的行政行为。本文通过分析公安消防机构作出的火灾事故责任认定行为的性质，进一步阐述火灾事故责任认定不属于行政诉讼的受案范围。

    [关键词]责任认定  法律后果  不可诉

　　一、火灾事故责任认定行为的司法现状

　　火灾事故责任认定是否可诉的问题一直是行政司法实践争论的焦点之一。当前司法实践中基本分为两类观点，一类认为该认定行为为具体行政行为，可对此提起行政诉讼；另一类观点则认为，该行为不具有具体行政行为的特征不可经由行政诉讼的方式进行审查。两类观点中，以支持火灾事故责任认定行为可诉的观点居多。

　　认为火灾事故责任认定行为可诉，且系具体行政行为的主要理由是：1.作出火灾事故责任认定的主体系公安消防机构，作出认定行为系其法定职责，是作为行政主体运用、行使法定职权的外在表现形式，因此，火灾事故责任认定带有不可磨灭的公权力属性。2.火灾事故责任认定行为是针对某一特定火灾案件的利害关系人而作出，因此，系针对特定的行政相对人作出。3.火灾事故责任认定只能对某一特定的火灾案件中的行政相对人一次适用；火灾事故责任认定行为属于针对特定火灾案件中的行政相对人所涉及的火灾原因和火灾责任事故这一特定的事项所作的一种确认，可以引起行政法律关系产生、变更和消灭并产生一定效果的行为，因此，应当属于具体行政行为中的行政确认行为。4.不能将火灾事故责任认定行为视作一种证据或是鉴定结论而否定该行为的可诉性，因火灾事故责任认定与鉴定结论存在着作出主体不同、法律适用不同、救济方式不同等多种差异。

　　认为火灾事故责任认定行为不可诉的主要观点是：1.火灾事故责任认定行为系不完整的行政行为，不具有可诉性，只能待公安机关最终作出处理后，相对人对于最后的处理或是行政处罚不服提起诉讼，人民法院才能予以受理。2.公安消防机构作出的《火灾事故责任认定书》不具有行政的强制执行力，不具有可诉性。3.作出火灾事故责任认定具有需要实地勘测、取证、痕迹检验、分析鉴定等特征，具有明显的专业性和鉴定的特征，且火灾现场具有不可逆转性，对于火灾事故的多次反复鉴定不能起到更加积极的意义。

　　二、火灾事故责任认定行为属于准行政行为

　　火灾事故责任认定，是指公安消防机构在查明火灾事故事实后，根据当事人的行为与火灾事故之间的因果关系，以及其行为在火灾事故中所起的作用而作出的结论。它与典型的如行政许可、行政处罚等具体行政行为存在明显的差异。一是其不直接设定相对人权利、义务关系，二是不能就单独的火灾认定行为申请强制执行。

　　公安消防机构作出火灾事故责任认定是行政主体行使行政权，并对相对人作出公法上意思表示的行为，本质上是一种行政行为。但鉴于这种认定行为与一般意义上直接设定相对人权利义务关系的具体行政行为确实存在差异，因此对于火灾事故责任认定行为的性质界定，应引入“准行政行为”这一概念。准行政行为这一概念的研究探讨主要出现在学者的相关讨论中。概括目前学理界的代表性观点，应当对准行政行为这一术语作如下定义：“准行政行为是行政主体运用职权以观念表示的方式作出的产生行政法律效果的行政行为，具有行政行为的预备性、中间性以及阶段性的特征，具体形态包括受理、登记、证明、鉴定、通知、答复以及咨询等。”根据上述定义，准行政行为具有下列特征：1.作出准行政行为的主体是享有管理权的行政机关，因准行政行为事实上也是由具有职权的行政主体予以实施。2.该行为也是行政主体通过行使行政权对外作出的意思表示行为。准行政行为也是一种行政主体对外的表意行为，同样体现了行政主体作出的公法上的意思表示。3.准行政行为与一般意义上的具体行政行为不同，不能直接发生行政法上的对相对人设定权利、义务关系的法律后果，行政主体虽然也作出意思表示，但是这种意思表示并不是直接为相对人设定权利义务关系，而是表明一种事实状态。行政主体在作出准行政行为时的意思表示，必须结合适用其他的法律规范或者新的事实，通过其他的法律规范或是事实作为“中介”，才能对相对人产生直接的权利义务关系。

　　据此，应当将行政主体对行政相对人作出的一次性、不具有重复适用性的行政行为，根据行政主体是否具有发生法律上的特定效果的公法上的意思表示，以及该行政行为是否可以产生直接的法律效果等因素，分为三种类型：即具体行政行为、准行政行为和行政事实行为。三种行为各有特点，其中，具体行政行为是构成条件最为完全的一种行政行为类型，行政主体具有公法上的意思表示，还具有直接对相对人发生法律效果的效力；准行政行为同样是行政主体依据公权力对外作出的意思表示，虽然也向相对人送达，但并不直接对相对人发生法律效力，而行政事实行为构成要件则是不需要行政主体作出与行为效果一致的意思表示，事实行为的效力是根据法律的直接规定或是生效的法律文书确定。

　　火灾事故责任认定行为除具有行政职权性，是行政主体作出的特定公法上的意思表示这些特点外，火灾事故责任认定作出后，并不直接对相对人产生法律后果，必须结合相关的民事、行政、刑事的其他法规，如结合民法可以确定事故人的赔偿责任，结合行政法律、法规和刑事法律可以确定事故人的行政责任和刑事责任，这也是准行政行为的重要特征。因此根据上述准行政行为的特征，笔者认为，火灾事故责任认定行为应为一种典型的准行政行为。

　　三、火灾事故责任认定的行政不可诉性

　　（一）行政诉讼的审查对象是具体行政行为。

　　《行政诉讼法》第十一条、第十二条和最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）第一条对行政诉讼的受案范围做出了正反两方面的规定。但值得注意的是，《行政诉讼法》第十一条规定人民法院受理公民、法人和其他组织对行政机关具体行政行为不服提起的诉讼，明确提出了“具体行政行为”这一核心标准，而《若干解释》则规定“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围”。有学者据此提出观点，认为我国行政诉讼的受案范围实际不限于具体行政行为。笔者认为，具体行政行为是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，做出的直接产生外部法律效果的单方行为，行政诉讼是公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，依法诉请人民法院解决行政争议的活动，在立法作出明确的修改之前，不应当对行政诉讼的受案范围进行扩大解释，目前我国司法实践中也仍是以“具体行政行为”作为行政诉讼的审查对象。

　　（二）火灾事故责任认定是一种准行政行为。

　　准行政行为是国家行政机关单方面以观念表示的方式作出的、自身不直接产生特定的法律效果的行为。准行政行为的实施主体是行政机关和法律、法规授权的组织，其具体的实施也是以行政机关所具有的职权、职责为依据，从外观上来说与具体行政行为同样具有主体的特定性和内容的公共性。但是准行政行为仅是行政主体就具体事实作出判断后表明观念的行为，这种表态本身并不为相对人设定任何权利义务，要对相对人的权利义务发生法律效果，必须依赖有关法律的规定或新的事实。因而准行政行为不具有结果的现实性，原则上不可诉。

 　　2008年10月28日通过的新《中华人民共和国消防法》（自2009年5月1日起施行）第五十一条规定了公安机关消防机构应当根据火灾现场勘验、调查情况和有关的检验、鉴定意见，及时制作火灾事故认定书，作为处理火灾事故的证据；第六十四条规定了对过失引起火灾的行为处警告或者五百元以下罚款。新消防法明确区分了火灾事故责任认定与公安消防机构的其他职权，尤其是区分了火灾事故责任认定与公安消防机构依据责任认定对责任人作出的行政处罚。事实上，火灾事故责任认定仅对事故原因进行分析、判断，就各当事人行为与火灾事故之间的事实因果关系作出结论，是一种事实性认定，其本身并未直接确定当事人的权利义务。虽然火灾事故认定书是处理火灾事故的证据，公安消防机构有可能依据火灾事故责任认定对责任人施以行政处罚，其他机关或个人也有可能依据火灾事故责任认定追究责任人的民事责任甚至刑事责任，但即使火灾事故责任认定对当事人的权利义务产生了影响，也只是间接的而非直接的，当事人可以对公安消防机构依据责任认定书作出的行政处罚提起行政复议或行政诉讼，却不能直接起诉要求撤销火灾事故责任认定。因此，火灾事故责任认定作为一种准行政行为，本身不具有可诉性。公安部在1994年2月5日作出的《关于对火灾原因鉴定或认定和火灾事故责任认定不服不属于或申请复议范围的通知》和2000年3月20日作出的《关于对火灾事故责任认定不服是否属行政诉讼受案范围的批复》中也明确规定了对于火灾事故责任认定只能申请重新认定而不能提起行政复议或行政诉讼。

 　　（三）火灾事故责任认定的不可诉性不会影响行政相对人的权利救济。

　　火灾发生后，公安消防机构作出了行政处罚，对行政处罚合法性的审查必定先审查火灾事故责任认定的合法性；而一旦公安消防机构只作出火灾事故责任认定，并没有作出行政处罚，由于火灾事故责任认定不独立产生任何法律上的后果，并不对行政管理相对人权利、义务关系产生影响，也就没有通过行政复议、行政诉讼进行救济的必要。因此，火灾事故责任认定不具可诉性，其不可诉性也不影响火灾事故责任人及相关人的权利救济。一旦公安消防机构作出了火灾事故责任认定而不作出处罚决定，也不会由于火灾事故责任认定的不可诉性影响火灾事故责任人及相关人的民事权利。一旦消防行政管理相对人对火灾事故责任认定的合法性产生怀疑，进而对相互之间民事权利义务关系产生争议，可以通过民事诉讼进行救济。在民事诉讼中，火灾事故责任认定的性质决定了其在民事诉讼中只能是一份普通证据，法官在决定采纳与否不能因为其是专门机关作出就直接采纳，应当象审查其他证据一样对其合法性作出审查。即使通过了合法性审查，还必须注意民事归责与火灾事故责任认定归责的不同，对其谨慎审查后决定是否采纳。因此，火灾事故责任认定的不可诉性也不会影响火灾事故责任人及相关人的民事权利。