信息专报21期以思想大解放为原动力精心打造五星级城市建设投融资平台——外出学习考察心得体会之四

第21期

  三水区财政局编    　　               2008年4月16日

解放思想学习讨论活动系列报道之九

以思想大解放为原动力

精心打造“五星级”城市建设投融资平台

——外出学习考察心得体会之四

3月25日—27日，本人有幸参加由区财政局组织股室中层干部赴江苏省锡市、宜兴市、张家港市等财政部门学习取经，带着如何科学有效推进我区投融资的课题展开专题调研。虽然时间紧迫，行程来去匆匆，听到是点滴片语，接触的是外观表象，但每到某个城市我们恍惚置身世外桃园：人们脸上写满“幸福指数”，城市规划建设精品项目比比皆是，所经道路两旁50米至100米内到处繁花似锦，草木旺盛，天空湛蓝，风和日丽，空气清新，别墅林立有序，处处鸟语花香，厂房好似隐形在“海市蜃楼”，雾里看花，好象不见人间烟火。

总的来说，我们无不被无锡、张家港等市“五星级”的花园式现代化城市建设所震撼，所见所闻可谓“绕樑三日”，收获匪浅，满载而归。特别对他们在正确解读解放思想和科学发展，实事求是、敢为人先、精心推进城市建设投融资的超前理念，有更深刻的理解和认识。在2006年­—2007年持续的经济调控和银根收紧的大环境下，无锡市和宜兴市城市建设融资到位金额分别达到60亿元和26亿元，令我们惊叹，我们不禁要问，究竟有什么“法宝”令他们冲出重围，闯出成功之路？

成功的关键

一、周密推进，实行科学规划与建设一体化的有机结合。

大量事实和数据摆在面前，胜于雄辩。他们利用政府管理职能“重拳”打造和精确经营城市化建设的重点项目。一言概之就是坚持“以地养地，以城养城”的经营策略，科学地走“规划→建设→再规划→再建设”的“复式”思路。首先，大规模“囤积”土地。每一个重点建设项目规划出台前，政府职能部门均投入大量资金和精力对周边的土地都进行大规模地收购、置换、“蚕食”，实行规模化“圈地”运动。对长期闲置的“公”、“私”土地依法统一纳入土地储备管理。其次，科学地规划存量土地。在重点建设项目建设完工后，他们对周边储备的土地进行科学的规划和花园式包装，例如：建造生态园、人工挖湖等，促使周边国有储备土地迅速向纵深方向大幅升值。根据介绍，最近无锡市区两块经精心规划“包装”的土地拍卖价达到66亿元，足以消化60亿元的银行借款。三是实现土地收益最高回报。在瞄准掣高点后，将土地分批分块推向城市公开拍卖，实现政府最大化土地收益。无锡市的商业土地拍卖价普遍达到300万元/亩，最高600万元/亩。宜兴市商业土地平均拍卖价达到130万元/亩。四是土地超低价用于大力发展工业。他们为刺激和吸引工业产业的投资态趋，对远离城市的工业用地则采取偏低价招商。例如：宜兴市的工业用地标价仅为16.8~20万元/亩不等，较我区还低。

二、组建强势和权威的管理机构，将城市建设工作纳政府重要议程。

虽然无锡等三市经济发展强劲，但在做大做强建设“堆头”的过程中，亦面临城市项目资金紧缺的问题。早期他们政府授权有关职能部门成立了若干间融资公司，以“政企分开”的形式融资，但若干年后，回头发现成效不大，究其主要原因是金融机构对融资公司的还贷能力和资产抵押、信誉等情况产生疑问，因而缺乏合作信心。于是他们在2005年到我省经济发展前沿深圳、东莞、顺德等地取投融资之经，探索适合自己的投融资之路。到2006年1月份，在准备充分和条件成熟后，出台了重大举措。首先，建立强势领导组织体系。他们均成立了高规格的投融资管理工作领导小组，由市长担任组长，两名副市长担任副组长，领导组成员由市财政、发改、公资、建设、国土、环保、交通、审计、监察等职能管理部门“一把手”组成。其次，切实完善投融资管理架构。领导小组下设融资办和重点办两个办公室，市融资办设在市财政局，市重点办设在市发改局，“两办主任”均由财政局和发改局“一把手”兼任主任。与此同时，他们加快搭建融资平台：一是财政部门介入整合盘活政府资源。为充分发挥财政部门和资金在融资领域的信用和统筹协调作用，宜兴市政府授权市财政局组建市级融资平台——“城市发展投资有限公司”，注册资本在6亿元以上，整合的资源涉及交通、水利、教育、供销、经济、建设、旅游等7个部门的9项资产。二是保留部门融资平台。即原市建设、水利、交通等部门融资公司工作职能保持不变。三是融资平台统一由财政部门运筹。无锡市级融资平台由市财政局统一负责管理，设置六个融资平台：1.建设发展投资有限公司（注：属市级融资公司）；2.土地储备中心；3.城市投资公司；4.交通产业集团；5.园林公司； 6.建设产业集团等等，即：“一中心、五平台”。为有效掌握和控制土地储备情况，市融资办派驻一名干部兼任土地储备中心副主任。与此同时，市土地储备中心划入市国资委管辖。四是强化融资办的管理职能。例如由宜兴市财政部门主管的市融资办的职责主要有：1.牵头负责城建发展基金的筹集、分配、使用、调度、偿债、管理和监督。2.为领导小组审定政府投融资计划提供决策依据和建议。3.协调政府投融资主体与金融机构之间的合作和往来业务。4.对政府投融资主体实施日常监管和考核。5.处理融资担保、土地抵押、专项收入帐户质押、财政承诺、人大批复等事宜。

三、投融资工作走“绿色通道”，效率高、成效快。

他们清楚意识到投融资工作是当前经济建设的“第一难事”，因此政府投融资领导组将三分之一的时间和精力放在投融资工作上，每季召开一至两次的工作协调会，集中研究“融资办”和“重点办”的各环节投融资计划、方案，实时处理各种“疑难杂症”，认真部署下阶段工作。各职能主管部门则深入贯彻和不折不扣执行领导组的各项工作要求。例如：宜兴在将储备中心3000多亩土地划入市级融资公司进行办证抵押登记的问题上，采取了特事特办的方法。市主管领导加具“同意抵押”意见后，房地产职能和税务管理部门在税费问题上均“口头”达成暂缓征收的共识。换言之，在办理有关合法质押证件和手续从不设关卡，不增加额外的融资成本。高效和灵活的工作作风蠃得有关银行的认同和信服，融资工作立竿见影。

四、建立“借、用、管、还”的投融资资金管理机制。

无锡市从长计议、精心谋划投融资工作。一方面要考虑推进城市建设持续、快速、健康发展的投资策略。另一方面要顾及融资与偿债的现实需求，进而有效控制风险，建立“城建发展基金”摆上议事日程。他们以市政府名义出台了相关管理办法和制度，明晰该基金的来源主要包括：1、城建资金扣除维护等硬性支出后的节余部分；2、财政预算内外增加和可集中安排用于城市建设的资金；3、土地出让金市级政府净收益可用于城市建设的资金。4、国有资产收益中政府和于城市建设的资金；5、新开征式新增加有关税费收入可用于城市建设的部分；6、其他如特许经营权收入等。

由于无锡市建立了完善的“借、用、管、还”的投资和偿债管理机制，加上源源不断的巨额土地净收益的“金漆招牌“作后盾，他们仅以政府信用和城市建设基金帐户作质押（注：不用土地抵押），因而水到渠成取得了融资上的重大突破。

差距和思考

近年来，我区对城市建设投入不断增加的同时，对建设项目的投融资工作也逐年重视并做了不少工作，取得突破性成效，但与无锡、宜兴等市相比，确实存在不尽人意的差距，问题值得思考：

一是政府组织领导机构规格低，投融资工作 “软弱无力”。由于没有具体负责投融资的管理机构“融资办”和“重点办”直接调度，导致我区投融资工作“群龙无首”、一盘散沙。相关职能部门和各级融资公司各自为政，出现“铁路警察各管各段”，政府资源不能有效整合和统筹，政府行为弱化、缺位，整体投融资工作没有达到预期目标。

二是投融资工作分工不明、责任不清。由于缺乏区政府和负责政策及房地产职能管理部门直接参与研究投融资工作，没有明确的投融资政策指导和出台制度化文件，以及一些职能单位受“明哲保身”的思维方式所“左右”，导致有些中层以上干部存在“不求有功，但求无过”的保守思想，事不关已，高高挂起。例如在办理投融资相关手续环节上，有些职能管理部门仅从局部利益出发，人为设置障碍，或者工作效率低，干事无激情，融资公司苦不堪言，时时错失与银行合作的良机。若不迅速改变与政府期望值相悖的旧观念，不认真解放思想真抓实干，我区融资工作难以打开新的局面。

三是投融资成本过高。宜兴市在融资的土地质押及办证程序上采取特事特办暂缓缴纳税费，但我区情形刚好相反，区融资公司难以承担巨额融资税费成本，谈何开拓融资？

四是规划软化和协调不足，资源分散和利用率偏低。从各地发展经验看，政府抓城市建设和经济发展，规划工作必须置于龙头地位，规划先行。虽然我区对规划工作也比较重视，每任领导或每隔数年都有规划，且区有规划，镇有规划，但从总体来说，规划的协调性、前瞻性、集中性、权威性、约束性不够，从而导致整体规划即经济规划、城市规划、产业规划、项目规划不能协调与配合，难于按规划确定的进度和标准完成。过去，我区的城市基础设施建设，确实没有多少令人满意的“标志性”建筑群和“康庄大道”，且路桥两旁厂房林立饭店“丛生”，雅称“马路经济”。规划杂乱无章是主要因素，造成目前城市建设“骑虎难下”，现阶段出现非常被动局面，究其原因：1.规划不科学严谨，城镇布局走“小农经济”之路。区镇两级的城市建设，随意性较大，规划似是而非，没有严谨的科学性。道路两旁均被厂房饭店占居，建筑物杂乱无章，土地虽长期闲置不作为但没有依法强力回收，政府职能部门若重新规划遇到“巧妇难为无米之炊”的难题，导致城镇建设布局呈现“四少二多”，即特色楼少，宽阔街少，笔直路少，花草木少，分叉口多，尽头路多。正谓“‘三达’不达、‘四通’不通”。2.规划不到位，政府资源严重流失。一方面，很多公有土地在规划前低价出售，在规划后政府高价回收用于城市建设，政府资源白白流失。另方面，一些政府基础设施投资项目的真正利益回报者是周边拥有资产的私人，政府重点建设项目投资很大程度是为人作嫁的“工具”。例如：南丰大道扩宽工程和三水公园建设工程等。3.投资项目规划集中性不够，融资工作难以飞跃提升。由于过去我区的规划和投资没有与各镇、街道、开发区构成统一的整体，没有超前意识，没有从结合本地实际和城市建设长远发展需求为出发点，加上政府资源如土地、规划、信用、特许权、政策等有形和无形资源也存在分散和利用不充分问题，很难有效激活银行融资和社会融资。

对策与建议

今年，我区提出了“发展为先，民生为重，生态为大”的工作方针，将城市建设投融资管理工作注入新的血液是形势所迫。无锡、宜兴等市给我们树立一个典范，给了我们很多启迪，且非常适合我区现实需求，为何不“拿来”呢？但“拿来”是否行得通，关键是人的思想是否“换脑”和“换位”的深层次问题，关系到政府部门的决心和敢于承担责任的勇气。在解放思想上，建议区政府要责成有关职能部门要树立“不换脑就换人”的观念意识。在投融资问题上，要全面打破条条框框的固步自封的恶习，转变和更新观念、方法和制度，建立互动高效的管理机制，加强工作投融资工作环节的领导、监管、总结、调度、推进，进而开拓创新，为我区经济发展和城市化建设翻开新的一页。

    一、确保我区投融资工作政令畅通，必须成立高规格的城市建设项目投融资管理工作领导小组。

领导组可参照无锡市和宜兴市的规格组建。下设“融资办”和“重点办”，建议“两办”工作由分管财政、税务、金融和城市规划建设的两名副区长（或常委）直管。“两办”主任分别由财政局和发改局“一把手”兼任，负责日常具体投融资直协调管理工作。建议“融资办”成员由区国土部门、区公资办、区土地储备中心、相关融资公司、区财政有关收支股室等主要负责人组成。“重点办”成员则由规划、建设、环保、交通等部门主要负责人组成。

二、整合政府货币性资源，设立“三水区城市基础设施建设专项资金”（以下简称“专项资金”），主要用于城市建设资金的投入和建立政府偿债机制。

现时的银行包括政策性银行均以市场经济规律进行办事和运行的，谁的经济实力强大，谁的信誉信用就强，谁的融资工作就有利。对财政性资金（主要是预算内资金和国土基金），要改变现行“切块管理、投资分散”的做法，按“适度集中、统一管理、统筹使用、保证重点”的原则，每年按需求建立投资和偿债专项资金，主要投资于政府主导的非经营性和公益性项目的开发建设。我区可参照无锡市做法（设立城市建设专用基金），授权区融资办的管理职能包括：一是强化对区镇两级土地净收益的统筹、分配、安排、调度。二是开发路桥建设的冠名权和广告权等开发收入。三是提取区级各种预算内外资金和基金可用于城建的收入。四是融资项目的投入要遵循“谁占用谁负担”为原则，分摊银行本息，对共同分享收益的项目要按比例分担风险。在项目取得成效的当年起，逐年在使用和受益单位返还的财政收入、土地增值的收益、其他“辐射”的增收中提取还本付息准备金，纳入区投融资专用资金管理，确保公司对投融资经营项目象雪球一样越滚越大。五是强化区政府调控分摊还本付息的执行力度。据了解，高明区政府对融资重点建设项目投入的还本付息资金筹集，采取的是按属地使用原则，除区财政补助“小头”外，“大头”基本由各镇街道硬性摊派分担。我区的经济条件优越于高明区，对我区财政不能承受的还贷本息，完全可按比例硬性分摊各镇（街道）承担。

三、做大做强投融资平台，组建“人、财、物”俱备的基础设施融资公司。

要充分利用财政部门独一无二的信用和对财政资金的统筹分配的作用，整合构筑强力的区级投融资平台。同时采取有力措施，做大做强区级投融资体系：一是采取划拨政府土地资源方式充实区级融资公司的资产实力。二是充分利用储备土地抵押或专项资金帐户质押，以及合理统筹市场、港口等经济实体担保的有效方式理顺融资手续。三是扩大区级融资公司注册资本。建议由区公资系统相关国有企业以实物投资的方式注资。四是将理顺区土地储备中心的管理架构，纳入政府融资平台。

四、确定规划资源的基础性地位，并以之作为“龙头老大”先导，增加财政收入。

因为在规划中向人们展示了本地区的发展目标、性质和规模、总体布局、功能分区，以及重点建设项目的发展前景，使之对相应地段土地价格有一个预期，一来可以带动和激发社会投资，二来可以带来政府存量资源升值和增加财政收入。但在规划中要注意妥善处理拆迁安置、环境保护、可持续发展等问题。

五、建立行之有效的土地储备制度，增加政府收益和增强投融资信用。

我区含金量最大、银行方面最感兴趣的政府资源是存量土地。政府要想在取得、储备、出让土地的过程中获得较好的收益，就必须建立土地储备制度。依照法定程序，运用市场机制，按照土地利用总体规划和城市规划，特别对城市基础设施投资惠及的周边资源，通过收回、收购、置换和征用等方式取得土地所有权或控制权，强力回收长期闲置的土地资源，通过重点项目建设进行前期开发和储备后，对升值潜力较大的以公开招标、拍卖方式出让土地，从而提高土地使用效益和价格收入，最大限度增加基础设施建设投资和还贷资金的来源。