珠海市城中旧村更新实施细则政策解读

   一、《实施细则》的出发点是什么？具体解决什么问题？
   答：《实施细则》主要目的是为促进城乡建设协调发展，优化城市生态环境，规范城中旧村更新活动，维护农村集体经济组织和村民的长远利益。
   具体而言，要解决四方面核心问题：
   首先，城中旧村更新必须坚持的原则。《实施细则》明确了三条原则，即生态优先、规划先行原则，村民自治原则，切实保障村集体经济和村民长远利益原则。
   其次，启动和推进城中旧村更新的程序。《实施细则》对更新模式和实施方式选择、工作主体定位，以及前期工作、组织实施、申报审批工作等程序逐一进行了明确。
   再次，城中旧村更新项目容积率如何确定。《实施细则》提出了通过摸底、测算、评估、审定四阶段，按照更新总成本加合理利润与商品房开发计容积率建筑面积市场销售总额相平衡的原则测算审定容积率的方式。
   最后，城中旧村更新项目能享受哪些优惠政策。《实施细则》在地价、土地整合开发和村集体经济发展物业等方面均给予了相应优惠措施。
  二、城中旧村可以采取哪些更新模式？
   答：有两类选择。一类是拆建，即成片拆除重新规划建设，这里面还可以细分为原地回迁和异地搬迁。另一类是综合整治，即改善消防设施、基础设施、公共服务设施、沿街立面、环境整治和既有建筑节能改造等，并且可以结合实际需要适当进行局部拆建。
   三、城中旧村更新的实施方式有哪些？
   答：主要有三种方式。
   一种是村集体经济组织自行实施。也就是村集体经济组织以自有资金或公开交易出售商品房开发用地筹集资金开发建设。
   另一种是村集体经济组织通过公开交易选择单一市场主体，签订更新合作协议合作实施，也就是通过公开招标选择开发商一起合作；或者是将房地产权益转移到开发商单独实施。并不是任何一个市场主体（也就是开发商）都可以参与竞标，参与竞标必须在信誉、实力方面具备一定的条件，达到相应准入门槛。
   第三种方式是以征收等方式由政府组织实施。
  四、《实施细则》对村民、村集体、各级政府是如何定位的？
   答：《实施细则》坚持村民自治的原则，村民通过村民成员大会（股东大会）行使自治权利，对重大事项进行表决，并通过村集体经济组织作为申报主体（或实施主体）来组织本村城市更新工作，发挥主导作用。各区政府是属地旧村更新工作的责任主体，负责具体组织、协调、监督和管理旧村更新工作。市级政府部门负责宏观的指导和统筹、监管、协调、监督。
   五、谁是城中旧村更新工作的主角？政府在这里面扮演什么角色？还有哪些机构会介入这项工作？
   答：（一）城中旧村更新工作可以划分为三个大阶段，第一个阶段是前期工作阶段， 第二个阶段是申报工作阶段，第三个阶段是实施工作阶段，这三个阶段的工作主体略有不同。其中：
   1.前期工作包括意愿征询、实施方式确定、规划方案和拆迁补偿安置方案编制、用地及建设情况调查、房屋合法性认定申请。前期工作可以由村集体经济组织自行开展，也可以由区政府或前期合作企业协助开展。
   2.申报工作由村集体经济组织为主体承担。申报事项包括更新单元规划、拆迁补偿方案和规划设计方案、开展项目实施主体的选择及确认工作。
   3.实施工作由经确认的实施主体组织开展，如采取自行实施的模式，那么这一阶段就是股份公司继续承担相应工作；如果是市场主体实施的模式，那么就是中标的开发企业来做具体工作。工作内容包括组织开展拆迁补偿安置协议签订工作、签订并履行项目实施监管协议，制定并申报项目实施计划、申请办理房地产权注销登记、申办各项报建手续及施工建设。
   （二）在整个工作过程中，政府部门提供相应的指导、监督和服务，在房屋合法性面积认定、容积率测算、规划方案审批方面履行政府职能。
   （三）参与这项工作的机构还包括提供公证或见证服务的公证机构或律师事务所，具备测算项目总成本和计容积率建筑面积资质的专业中介机构，测绘现状房屋建设情况的测绘单位，编制更新单元规划和设计方案的规划设计单位等等。
   六、为什么更新意愿、实施方式表决通过率为三分之二以上，而更新单元规划、拆迁补偿安置方案、公开交易方案的表决需达到90%以上同意方能通过？
   答：更新意愿和实施方式仅指是否愿意进行更新，若愿意，是自行更新还是合作更新，这是城中旧村更新的启动环节，尚未涉及到村（居）民的实质性补偿，在这个阶段规定三分之二以上的通过率，既有利于充分体现村民自主意愿，又有利于城中旧村前期工作的启动。因此，根据《物权法》，《实施细则》规定表决获得三分之二以上（含本数）同意通过。而更新单元规划、拆迁补偿安置方案、公开交易方案等均为关系村（居）民切实利益的重大事项，须充分体现绝大多数村（居）民的诉求，因此《实施细则》规定表决需达到90%以上同意方能通过，充分体现了村（居）民自治的原则。
  七、城中旧村更新区域内除了村民、村集体经济组织外，还可能存在居民等其他产权人，为什么其他产权人只参与更新单元规划、拆迁补偿安置方案、公开交易方案的表决，不参与更新意愿、实施方式和前期工作合作企业的表决？
   答：首先，城中旧村更新的对象以村集体和村民的土地和房屋为主，更新区域范围主要是城中旧村的旧村场和生活留用地，只有村民和村集体经济组织同意更新了，才有可能启动城中旧村用地范围的更新。
   其次，其他产权人的身份、合法权益如何确定有待于开展前期工作后方可核定。更新意愿、实施方式和前期工作合作企业的表决处于前期工作的启动环节，该阶段其他产权人的权利情况尚未明晰，不具备参与这一环节表决的基础。与此不同的是，村民（股民）的身份已经确定，以其作为表决主体是有法律依据的。
   第三，更新意愿、实施方式和前期工作合作企业的表决不涉及具体补偿利益分配，不影响其他产权人的权益保障，其他产权人可不参与该环节表决。在更新单元规划、拆迁补偿安置方案、公开交易方案的表决环节，更新区域范围内全体产权情况已摸查清楚，房屋合法性面积认定也已有结果，这些表决事项涉及到全体产权人的权益及分配问题，需要全体产权人共同参与表决。
   八、村集体经济组织选择前期工作合作企业需不需要进行公开表决？如果需要，达到什么比例才算通过？
   答：村集体经济组织选取的前期合作候选企业应在报经区政府审核通过后，由村民成员大会或股东大会进行表决，获得人数三分之二以上（含本数）同意的，方可确定为前期工作合作企业。具体已另行制定《珠海市香洲区城中旧村更新招标工作细则（试行）》（珠香府〔2015〕92号）。
  九、如何认定村（居）民的房屋合法性面积？
   答：在现状房屋测绘的基础上，由村集体经济组织向属地政府部门申请，属地政府部门综合产权登记、合法报建、分户等情况综合给予认定。具体已另行制定《珠海市城中旧村更新区域内房屋合法性面积认定工作指引》（珠规建更函〔2015〕19号）。
  十、村（居）民的补偿安置有标准吗？按什么标准计算？
答：《实施细则》规定了回迁补偿计容积率建筑面积按照房屋合法性面积的1.1倍计算。因此，对村（居）民房屋合法性面积的补偿安置标准原则上也应按照1.1倍计算。该补偿标准已包含了对权益人房屋装修等项类的补偿。
   十一、怎么理解按照更新总成本加合理利润与商品房开发计容积率建筑面积市场销售总额相平衡的原则来测算计容建筑面积？和村民的补偿安置标准有关吗？
   答：首先，计算回迁补偿建筑面积，也就是更新总成本。一是要求村民自清自查房产情况后，由政府部门组织对房屋合法性进行认定；二是要求按更新区域内合法产权面积的1.1倍计算回迁补偿计容积率建筑面积。
   其次，应回迁补偿建筑面积计算出来后，政府将按照3年工期、一定的利润率等一系列指标，结合该地段商品房的评估市场价格，测算项目需要的总规模。简而言之，就是计算出开发主体需要销售多少商品房才能保证在回迁安置所有产权人之后仍能保持一定的利润率，以吸引市场运作主体。
   （三）合法产权房屋的补偿系数原则上按照1.1倍计算，由开发商与村集体、村民协商，在经村民大会或股东大会表决通过的补偿安置方案中确定。由此计算的项目总规模是确定的，如果村民补偿要求过高，则增加了更新成本，从而降低了利润率，影响市场的积极性。
   十二、《实施细则》是如何保障村集体经济长远利益的？
   答：保障村集体经济和村民的长远利益，是《实施细则》必须坚持的原则，主要体现在：一是要求改造后必须留有尽量独立的村集体经济发展用地；二是限定其用地性质和发展方向，即保留划拨性质，仅用于原有村集体物业补偿安置和建设集体经济发展物业，该用地及地上建筑物产权由村集体经济组织单独享有，不得用于经营性房地产开发；三是对村集体经济发展物业的所占比例提出限定，即村集体经济发展物业计容积率建筑面积不得低于回迁补偿计容积率建筑面积的10%。
  十三、为什么要以应回迁补偿总额的10%新增作为村集体经济组织物业，会不会对其他产权人不公平？
   答：城中旧村土地使用权归属村集体，而非全体业主。土地被统征及旧村被更新改造后，农民和集体经济失去了用地的永久保障，为保障村民和集体经济的长远利益，避免集体经济因更新改造而失去长远发展的物质基础，《实施细则》规定给予不低于应回迁补偿计容积率建筑面积的10%给村集体作为村集体经济发展物业，让村集体通过对物业的持续运营而保留长远收益，村（股）民则可以从中收益。更新区域内其他产权人的身份不是村（股）民，其权益已根据相关法规及政策得到认定及补偿，不存在不公平的情形。
  十四、谁来和村(居)民(含其他产权人)签订补偿安置协议？
   答：《实施细则》规定，由实施主体与全体产权人签订补偿安置协议。也就是说，对于自行实施的，由村股份公司与全体产权人签协议；对于市场主体实施的，由通过公开交易确定的市场主体严格按照公开交易条件履行相关义务，作为签订方签订协议；对于政府组织实施的，则由政府指定或授权的部门或机构与全体产权人签订协议。
  十五、房屋测绘、规划编制等前期工作费用由谁承担？
   答：城中旧村更新项目房屋测绘、规划编制等前期费用，由各区政府（管委会）在城市更新专项经费中先行垫付或由前期工作合作企业垫付，在项目实施主体确认后，由项目实施主体返还。
   十六、《珠海市城市更新管理办法》规定对拆建项目要求贡献一部分用地无偿交予政府进行公共配套设施等建设，这对于城中旧村城市更新项目有无区别？
   答：《实施细则》作为政府规范性文件，是以城市更新管理的配套性政策文件这一定位来制定，在这个问题上与《珠海市城市更新管理办法》的规定是一致的。也就是说，城中旧村城市更新项目都要依据更新单元规模划定用于公共服务配套设施等建设的独立用地（即补公用地）。
  十七、《珠海市城市更新管理办法》里面讲到综合服务体配套住宅时须按一定比例建设公共租赁住房，对于城中旧村城市更新项目是否有这方面的强制规定？
   答：《实施细则》在公共租赁住房方面没有作强制性规定，一是因为按照国家和省的有关精神，城中旧村属于城市棚户区，其更新改造本身就属于保障性住房工程，其回迁住房纳入保障性住房的统计口径；其次，基于控制城中旧村改造的整体开发容量考虑，如果要求额外配建10%的公共租赁房，则加大了改造成本，不要求配建公共租赁房，实属政府让利。
  十八、《实施细则》为什么不强制要求原地消化总建设规模而要整合联动？
   答：允许整合联动主要是基于主城区维护生态环境和规划管控的需要。按照初步测算，主城区部分旧村要达到改造成本平衡需要相当量的建设规模，如进行原地消化，过度的建筑规模和人口的过度集中，将大大超出该区域市政基础设施、公共服务设施的承载力，严重影响城市风貌和宜居环境。
   十九、《实施细则》如何防范工程烂尾？
   答：首先，允许开发企业或由政府部门协助开展前期工作，扎实做好城中旧村更新项目摸底、研究和策划。其次，采取综合招标方式优选市场主体，在招标方案中设置准入门槛，保障市场主体具备一定的信誉、资金和经验等条件，合理确定评分表项。再次，要求中标企业将拆迁补偿安置资金存入政府部门指定账户，并由政府部门实施监管，按照工程进度支付使用。