检察公益诉讼的制度本质

——超越诉讼制度的特殊司法制度

根据法律规定，检察机关办理公益诉讼案件要经历立案、诉前程序、诉讼程序三个阶段。诉前程序是公益诉讼的必经程序。当发现特定领域公益受损时，检察机关在向法院起诉之前，应当督促政府职能部门依法履职或者督促、支持其他法定主体提起公益诉讼。实践中，接近90%的检察公益诉讼案件在诉前成功解决，前置程序成为制度主体。这说明，检察公益诉讼已经超越诉讼的含义，成为一项具有特殊性质的司法制度。因此有学者提出“应当向以职权主义为基本取向的非诉讼事件处置程序这个方向去理解，向检察机关和人民法院合力处置公益事件这个角度去探究其内在本质和内在属性”。

首先，诉前程序占主导意味着绝大多数检察公益诉讼案件的实体争议不是运用司法的方式，而是通过行政权力推动或者违法主体自我纠正等方式加以解决。诉讼的本质是两造对抗，由法官居中独立裁判。与普通民事诉讼、行政诉讼案件不同，绝大多数检察公益诉讼案件没有进入法院受理阶段，更遑论交由法官审理裁判。

其次，诉前程序成功率高，检察公益诉讼案件的大多数诉求都得以实现。2020年，全国检察机关共办理的13.7万件行政公益诉讼案件中，发出诉前检察建议11.8万件，行政机关回复整改率99.4%。检察机关通过诉前程序提出的检察建议大部分都得到落实，这也与诉讼程序截然不同。诉讼风险客观存在，诉讼结果具有不确定性。   

最后，检察公益诉讼诉前程序以检察机关法律监督权的行使维护公共利益，与法院诉讼程序通过司法裁判权维护公共利益形成制度合力，尽可能以“非诉讼”的方式提前实现“诉讼”的目的。检察公益诉讼制度设计逻辑中叠加了三种权力：检察机关的法律监督权、行政机关的行政执法权和审判机关的司法裁判权。由法律监督权催动行政执法权，并由司法裁判权作为最终救济手段来保障。这种制度设计不仅保障了行政权的自治，而且节约了司法资源，优化了司法职权配置；不仅符合国家权力分工的基本规律，而且有助于实现诉源治理的国家和社会治理现代化要求。检察公益诉讼制度设计的这一本质特征，应当成为我们理解并运用好这项制度的关键所在。

（杨慧凝记者刘春丽）

[责任编辑：陶玲]