深圳市龙岗区临时救助实施细则政策解读

　　一、起草背景

　　党的十九大报告提出，要完善社会救助、社会福利、慈善事业等制度，坚持在发展中保障和改善民生，在弱有所扶等方面不断取得新进展，保证全体人民在共建共享发展中有更多获得感。2017年12月，深圳市政府办公厅印发了《深圳市临时救助暂行办法》（深府办规〔2017〕8号，以下简称市《办法》），自2018年1月1日起实施，目前我区临时救助工作主要依据该办法实施。市《办法》对我市困难群众临时救助工作提供了指引，同时规定各区可结合本区实际，制定临时救助标准，在本区实施。2018年1月，国家民政部、财政部出台《关于进一步加强和改进临时救助工作的意见》（民发〔2018〕23号），对临时救助工作作出进一步细化和拓展，明确了加强和改进临时救助工作的要求，为做好新时代临时救助工作指明了方向。

　　为进一步规范我区困难群众临时救助工作，统一全区临时救助标准，区民政局根据上级文件要求，结合我区实际，起草了《深圳市龙岗区临时救助实施细则》（以下简称《细则》）。

　　二、起草过程

　　区民政局于2018年3月正式启动《细则》的制定工作，在5月17日、5月18日、5月24日分三批组织各街道及相关部门召开《细则》（初稿）征求意见座谈会。9月10日完成《细则》（征求意见稿），第一次书面征求市民政局、区属相关部门、街道等相关单位意见。9月18日召开专家咨询论证会，充分论证《细则》的合法性、合理性、可行性等。根据各单位的反馈意见和建议，修改完善《细则》内容，于10月8日第二次书面征求市民政局、区属相关部门、街道等相关单位意见，并组织召开服务对象、居民代表和基层工作人员座谈会，广泛听取基层意见和建议。同时在“龙岗政府在线”官网和“龙岗民政”微信公众平台公开征求公众意见。

　　根据相关意见建议修改后分别于7月9日、9月19日提请分管区领导作专题研究，于10月31日提请区政府常务会议审议通过。

　　三、主要内容

　　《细则》的整体框架参照市《办法》制定。同时，根据今年1月23日最新出台的《民政部 财政部关于进一步加强和改进临时救助工作的意见》，结合我区临时救助专项工作实际情况，对我区临时救助的对象、标准、程序等内容作进一步细化，统一全区临时救助标准，主要包括：

　　（一）临时救助制度的概念、意义

　　1.概念。临时救助，是指政府对遭遇意外伤害、重大疾病或其他特殊原因导致基本生活陷入困境，其他社会救助制度暂时无法覆盖或救助之后基本生活暂时仍有严重困难的家庭或个人，给予的应急性、过渡性的救助。

　　基本生活暂时出现严重困难，是指家庭或个人的暂时性实际生活水平低于深圳市最低生活保障标准。

　　2.意义。临时救助制度是我国社会救助体系的重要组成部分，也是其他社会救助制度的重要补充，填补了社会救助体系的空白，在解决居民突发性、紧迫性、临时性基本生活困难，发挥托底线、救急难功能方面具有重要作用。

　　（二）适用对象及可申请临时救助的情形

　　1.适用对象。临时救助对象分为急难型救助对象和支出型救助对象。

　　2.可申请临时救助的情形。

　　（1）急难型临时救助:一是因火灾、交通事故、人身伤害等突发性意外事件，导致基本生活暂时出现严重困难的；二是因突发重大疾病，若不及时治疗将危及生命，急需资金进行救治的；三是因其他突发性、紧迫性情况导致基本生活暂时出现严重困难的。

　　（2）支出型临时救助：一是因治疗重大疾病导致医疗支出突然增加，超出家庭承受能力的；二是在深圳市入学全日制高中（含中等职业教育）或在深圳市参加高考后入学普通高等教育院校，因学杂费支出突然增加超出家庭承受能力的；三是已享受相关专项救助的最低生活保障家庭、孤儿、困境儿童、残疾人等群体，因家庭生活必需支出突然增加超出家庭承受能力的；四是因刑释解教、社区矫正、戒毒而无法就业，无法得到家庭支持的；五是因其他原因导致家庭生活必需支出突然增加，超出家庭承受能力的。

　　（三）不予救助情形

　　1.隐瞒财产收入，提供虚假材料，不配合调查核实的；

　　2.申请人家庭收入、家庭财产超过规定标准的；

　　3.除自住房外，家庭成员另有房产（经鉴定为危房的除外），且人均居住面积高于深圳市人均住房有关规定的；

　　4.家庭成员拥有非经营性用途船舶或汽车（残疾人功能性补偿代步机动车、车辆处于无法转让状态或相关转让手续仍在进行的除外）；

　　5.因打架斗殴、***、吸毒或实施违法犯罪行为以及故意造成自身伤害及财产损失的；

　　6.达到法定就业年龄且有劳动能力，无正当理由不就业或劳动的；

　　7.法律、法规、规章及相关政策规定的其他情形。

　　上述条款中的家庭成员是指具有深圳户籍的户主和与其共同生活的下列人员：

　　1.配偶、子女（包括户籍迁出深圳市的在校就读子女）、父母；

　　2.具有法定的赡养、抚养、扶养关系的祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女、兄弟姐妹；

　　3.市、区民政部门依法认定的其他人员。

　　上述条款中的家庭收入是指共同生活的家庭成员的全部可支配收入，即扣除缴纳的个人所得税及个人按规定缴纳的社会保障性支出后的收入。主要包括：

　　1.工资性收入。指因任职或者受雇而取得的工资、薪金、奖金、劳动分红、津贴、补贴以及与任职或者受雇有关的其他所得等；

　　2.经营净收入。指从事生产、经营及有偿服务活动所获得的净收入，是全部经营收入中扣除经营费用、生产性固定资产折旧和生产税净额之后得到的净收入；

　　3.财产净收入。指将其拥有的金额资产和自然资源交由其他机构单位、住户或个人支配而获得的回报并扣除相关的费用之后得到的净收入。包括利息净收入、红利收入、储蓄性保险净收益和转让承包土地经营权净收入等；

　　4.转移净收入。指家庭所接收的来自国家、单位和社会团体的各种经常性转移支付扣减其所缴纳的税款和社会保障支出后的净收入，以及家庭接收的赡养收入、经常性捐赠和赔偿收入扣减家庭的赡养支出、经常性捐赠和赔偿支出后的净收入；

　　5.其他应当计入家庭收入的项目；

　　6.可支配收入不稳定的，以近6个月内的平均数为准。

　　上述条款中的家庭财产是指家庭拥有（含接受继承、赠与）的全部货币财产和实物财产，包括银行存款和有价证券、不动产、机动车辆及其它应当计入家庭财产的项目。

　　上述条款中涉及的家庭收入、家庭财产标准具体是指：

　　1.以近6个月内的平均数计，共同生活的家庭成员月人均可支配收入不高于当地月低保标准；当前深圳市最低生活保障标准为1070元；

　　2.共同生活的家庭成员名下产权房屋总计不超过1套；

　　3.核对发生时，共同生活的家庭成员名下人均存款（包括定期、活期存款），不超过当地6个月低保标准；

　　4.共同生活的家庭成员名下均无机动车辆（残疾人代步车、摩托车除外）；

　　5.核对发生时，共同生活的家庭成员名下有价证券、基金的人均市值，不超过当地6个月低保标准；

　　6.共同生活的家庭成员名下均无工业、商业、服务业营利性组织的所有权；

　　7.本条第3、5款所述项目相加总计不超过当地6个月低保标准。

　　（四）临时救助的申请

　　1.申请人条件

　　（1）龙岗区户籍居民；

　　（2）持有深圳市居住证，且登记居住地在龙岗区的非户籍居民；非户籍居民仅可申请急难型临时救助及支出型中因治疗重大疾病导致医疗支出突然增加，超出家庭承受能力的临时救助。

　　申请人可以是困难家庭或个人，但需符合上述（1）、（2）条的规定。

　　2.申请形式

　　一是申请人依申请主动提出。具有本区户籍的，向户籍地街道办事处提出申请；持有深圳市居住证，且登记居住地在龙岗区的非户籍居民，向居住地街道办事处提出申请。

　　二是代理申请。申请人确有困难，但无法亲自提交申请的，可依法委托代理人申请；申请人无法办理委托手续的，由社区工作站或社区居委会代为申请。

　　三是各相关职能部门依职责主动发现申请。区教育局、区民政局、区司法局、区财政局、区人力资源局、区住房和建设局、区卫生和计划生育局、区城管局、龙岗公安分局、龙岗社保分局、区总工会、团区委、区妇联、区残联等部门按照各自职责，实行首次发现负责制，各司其职，联动协作，主动发现并做好困难人员的救助工作。

　　街道办事处和社区工作站依托网格化社会治理体系，结合各类***调查和登记工作，主动发现并及时救助辖区困难群众，帮助符合条件的困难的家庭或个人提出临时救助申请。

　　3.申请材料

　　（1）深圳市龙岗区临时救助申请表；

　　（2）身份证、户口簿，非深圳市户籍人员申请还需提供居住证；

　　（3）申请临时救助个人诚信承诺书；

　　（4）家庭经济状况核对授权书；

　　（5）收入证明（没有收入的提供失业登记证明）、学生在读证明、残疾人证等相关材料；

　　（6）不动产信息查询结果单；

　　（7）申请急难型临时救助的，需提供相应证明材料：

　　发生火灾、交通事故、人身伤害等突发性意外事件的，提供相关部门出具的关于发生意外事件、责任认定及赔偿认定等相关证明材料；

　　因突发重大疾病，若不及时治疗将危及生命，急需资金进行救治的，提供医疗机构出具的抢救、住院及相关证明材料；

　　遭遇其他突发性、紧迫性情况导致基本生活暂时出现严重困难的，提供相应的证明材料。

　　（8）申请支出型临时救助的，需提供相应证明材料：

　　医疗支出提供医疗费用结算单据及清单、疾病诊断证明或出（入）院证明、病历等相关证明材料；药店开具的***或收据的，还需提供深圳市医院出具的外购药物证明；市外就医的，需提供按深圳市医保规定办理转诊手续的证明材料；

　　教育支出提供入学通知书、学费缴费通知书等；

　　生活支出提供所增加的生活必需品清单（含品名、数量、市场价及总价款等）及其在短期内支出的必要性说明。

　　因刑释解教、社区矫正、戒毒而无法就业的，提供相关部门证明材料。

　　委托他人提交申请的，还应当提交授权委托书及受托人居民身份证。

　　（五）临时救助的标准

　　1.总体标准。临时救助金以深圳市当年最低生活保障标准为单位计算，不低于深圳市2个月（含2个月）最低生活保障标准，全年最高救助金额不超过深圳市12个月（含12个月）最低生活保障标准总额。一年内以同一事由申请临时救助的次数不得超过两次。该标准为总体标准，临时救助金的发放只能在该标准内做具体细化，原则上不得超出该标准。

　　2.急难型临时救助。根据困难情形和程度给予6—12个

　　月最低生活保障标准的救助金。

　　3.支出型临时救助。

　　一是医疗支出救助。申请医疗支出救助的家庭或个人，对医疗费用自费部分按50%给予救助，最高救助金额不超过12个月最低生活保障标准。

　　医疗支出救助应以救助对象在申请前一年内在医疗机构实际负担的自费费用作为救助基数。

　　二是教育支出救助。申请教育支出救助的家庭或个人，第一学年资助学费的50%，第二学年及之后资助学费的30%，每学期资助金额最高不超过6个月最低生活保障标准，全年资助金额不超过12个月最低生活保障标准。

　　符合深圳市低收入家庭困难人员、优抚对象的医疗、学费救助，从专项救助中予以解决，不适用临时救助。

　　三是生活支出救助给予2个月最低生活保障标准的救助金。具有下列情形的，可根据实际困难情况适当提高救助标准：

　　1.困难持续时间在1年（含1年）到2年的，可增加1个月最低生活保障标准的救助额度；困难持续时间在2年（含2年）到5年的，可增加2个月最低生活保障标准的救助额度；困难持续时间在5年以上（含5年）的，可增加3个月最低生活保障标准的救助额度；

　　2.共同生活的家庭成员中，有未成年人，重病患者，一、二级残疾及三、四级智力、精神残疾人，高龄老人的，可增加1个月最低生活保障标准的救助额度；同一成员有多种情形的不重复计算，不同成员叠加计算；属于失独家庭的，可增加1个月最低生活保障标准的救助额度。

　　此条款中涉及的家庭成员定义参照第（三）款中关于家庭成员的相关规定认定。

　　上述各类支出在计算时应扣除社会保险、商业保险理赔部分和通过政府、社会、家人、亲友等各种渠道获得的减免、资助、救助、捐赠等，只计算申请人实际负担部分。

　　（六）救助方式

　　临时救助方式以发放救助金为主，发放实物及提供服务为辅，转介救助为重要补充。

　　救助金实行社会化发放，按照财政国库管理制度支付到救助对象个人账户；情况紧急、确有必要时，对急难型救助对象、生活无着救助人员可发放现金。发放现金的须有受助人（或代领人）、经办人、批准人共同签字。

　　（七）其他主要调整条款

　　一是增设分级审批权限。市《办法》规定临时救助“由区民政部门审批”，为进一步提高审批效率，《细则》对临时救助审批权限进行了划分。对“先行救助”和救助金额在6个月最低生活保障标准以下（含6个月）的一般救助审批权限下放至街道办事处，救助金额在6个月最低生活保障标准以上的由区民政局审批。

　　二是细化相关部门的工作职责。市《办法》在部门职责中只简单概述了相关部门的工作职责；《细则》在不违背市《办法》规定的各部门基本职责的基础上，进一步细化部门职责，明确了相关部门、街道、社区工作站（社区居委会）的具体工作职责，同时将工会、团委、妇联、残联等群团组织也一并纳入临时救助工作中，发挥各自优势开展关爱慰问帮扶救助工作。

　　三是明确了社会服务协助开展临时救助的方式、方法，并为其合法性提供了政策依据。市《办法》简要提出“市、区政府可以通过购买服务方式委托社会服务机构等慈善组织开展临时救助”，但并未对购买服务的方式、方法、形式等做相关规定。《细则》依据《民政部 财政部关于进一步加强和改进临时救助工作的意见》关于“完善和落实支持社会力量参与社会救助的政策措施，加大政府购买服务力度”的规定，进一步明确了第三方机构协助开展临时救助工作的合理性，并提出“公益慈善组织、社会工作服务机构、企事业单位、志愿者队伍等社会力量可利用自身优势，在对象发现、专业服务、发动社会募捐等方面发挥积极作用”，明确了当前购买服务在临时救助方面可以协助的相关内容。

　　四是对不予救助情形第（四）款增加了例外情形。结合我区实际，对市《办法》规定“家庭成员拥有非经营性用途船舶或汽车（残疾人功能性补偿代步机动车除外）的不予临时救助”条款，增加了例外情况，即车辆处于无法转让状态或相关转让手续仍在进行的除外。

　　五是对救助过程中经办人的责任增加容错机制。市《办法》规定“经办人员滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守造成严重后果的，由所在单位根据相关法律法规给予行政处分及处罚；涉嫌犯罪的，移交司法机关处理”，《细则》在建立社会救助责任追究机制的同时，增加了容错机制，对因客观偏差或探索创新、先行先试造成工作失误的，从轻、减轻或免于追责。鼓励工作人员以人民为中心，从客观情况出发，积极开展临时救助专项工作，切实解决群众困难。

　　（八）其他注意事项

　　1.临时救助作为一种后置型社会救助，是社会救助体系中的最后一道防线。当其他社会救助制度暂时无法覆盖或各专项社会救助政策都启动后，救助对象仍然不能维持基本生活时，可以申请临时救助。

　　2.申请人应当注重诚信，《细则》明确提出：建立健全社会救助信息化管理制度，各部门建立信息共享机制。对于申请人采取虚报、隐瞒、伪造等手段申请临时救助的，予以警告；已获得临时救助的，责令退回临时救助款物，相关信息记入有关部门建立的诚信体系，构成违法犯罪的，依法追究法律责任。

　　四、实施效果

　　目前，我区临时救助专项工作存在救助对象、救助情形边界不清，救助标准不统一、救助程序不明确等问题，街道、社区经办人员无法有效开展临时救助专项工作。《细则》从当前我区临时救助存在的问题出发，逐一进行完善，有效指引街道、社区开展此项工作，提高救助效率，切实实现“应救尽救”，充分发挥临时救助兜底救助的作用。