民主的脚步法治的历程（上篇）珠海市人大常委会立法工作回眸

　　 在许多珠海人的记忆中，有三个日子将永远不会忘记：

　　 1996年3月17日，第八届全国人民代表大会第四次会议审议通过了《全国人民代表大会关于授权汕头市和珠海市人民代表大会及其常务委员会、人民政府分别制定法规和规章在各自的经济特区实施的决定》。立法权的获得，翻开了珠海经济特区建设史和珠海市人大常委会发展史上崭新的一页。

　　 2000年7月1日，《中华人民共和国立法法》正式施行，赋予珠海较大市立法权。珠海成为全国拥有双重立法权的四个城市之一。

　　 2010年10月1日，***批准珠海经济特区的范围扩大到全市，经济特区立法权由此覆盖全市。

　　 15年来，珠海市人大及其常委会不辱使命，大胆探索，努力实践，共制定地方性法规66件。”立法试验田”结出累累硕果，为推动珠海科学发展，构建和谐社会提供了有力的法制保障。

　　 翻开珠海15年的立法史，我们看到的，不仅是从字字句句、条条款款上成长起来的法治硕果，还有一部部法规诞生过程中那些曾经发生，至今鲜活的精彩瞬间。而这一切，已顺着时间的长河，汇入到珠海经济特区改革开放30年的时代大潮中，于气势磅礴的江河奔流之中发出了法治的最强音。

　　 “标新”创制性立法凸显特区精神

　　 《辞海》云：“创，始造之也”。创制，多指法律、文字的初始制定。所谓“创制性立法”，就是先于其他地方立法，在国家尚未制定相关法律时先行探索，就是在遵循法律基本原则的前提下对法律规定的具体制度大胆创新。

　　 勇于创新是特区的灵魂和精神品格，先行先试是特区立法的特点和历史使命，突出创制性立法经济特区责无旁贷。15年来，珠海市人大常委会充分发挥特区立法的创新性、先行性、试验性和变通性优势，在全国出台了第一部技术入股与提成条例、社保基金监督管理条例、企业工资支付条例、律师执业保障条例等创制性法规；或细化、或补充、或完善、或变通，在多部地方性法规中设立了创制性条款。这些大大小小的制度创新既为珠海的改革开放拓展了空间，也为国家立法积累了经验，充分体现了特区人的胆识和勇气。

　　 《珠海市技术成果入股与提成条例》

　　 技术与资本结合，“知本家”可以变成“资本家”

　　 1992年，珠海市政府在全国首次“百万重奖科技人才”，一时间，全国各地的科技工作者纷至沓来，珠海迅速成为广大科技工作者创业的乐园。金山软件、巨人集团……这些日后在中国企业方阵中响当当的名字，就是选择那个时候落户珠海的。然而，随着时间的推移，科技重奖“水波效应”平静之后，珠海也不得不再思考更深层次的问题：如何通过法规的形式把科学技术就是第一生产力的理论潜能发挥到最大化？

　　 1999年7月27日，七易其稿后审议通过的 《珠海市技术成果入股与提成条例》巧妙地回答了上述问题。在国家法律还将公司无形资产的比例限定为不得超出30%时，条例规定其技术成果入股的比例可“由双方约定”。

　　 一石激起千层浪！这一突破，将科学技术作为生产要素参与分配的改革政策有效地落到了实处，大大地激发了科技工作者的研发热情，有力地推动了科技成果转化为现实生产力的进程。“知本家”在企业法人治理结构中居于主导地位的梦想成为现实。这为当时吸引一大批科技创业者，尤其是海外留学归来的创业者落户珠海营造了极好的氛围。

　　 欧比特控制工程股份有限公司董事长颜军10年前从加拿大归国来到珠海创业时就依据条例创造了一项 “奇迹”。他以“基于Lintex嵌入式操作系统”技术入股作价1100万港币占欧比特 （珠海）软件工程有限公司65％的股份，大大突破了高新技术成果技术入股比例不得突破35%的限制。如今，颜军领导的欧比特控制工程股份有限公司已经成为第一家成功登陆创业板的中国本土IC设计企业。

　　 顺应潮流而出台的 《珠海市技术成果入股与提成条例》等一系列颇具创新性的法律法规对于促进珠海创新型企业的成长发挥了重要作用。同时，它也成功地促成了珠海的科技奖励制度，形成了科技突出贡献奖、科学技术进步奖、归国科技人员创业奖、自主创新促进奖的全覆盖体系。

　　 尽管 《珠海市技术成果入股与提成条例》是珠海立法的骄傲，但在2010年9月，珠海市人大常委会仍理性地废止了这部法规，因为它已圆满地完成了自己的历史使命。同一次人大常委会会议，审议通过了 《珠海经济特区科技创新促进条例》，首次在珠海的地方立法中确立了科技财政投入的比例，并以5%的高比例位居全国之首。对珠海的科技创新，人大总有创新之举，以立法创新的大手笔坚定地向着创新之城迈进。

　　 《珠海市社会保险基金监督条例》

　　 社保基金监督法制化，“管好老百姓的保命钱”

　　 社会保障是进行以社会主义市场经济为导向改革的前提和基础。

　　 珠海早在1993年就通过广东省人大常委会制定了 《广东省珠海经济特区职工社会保险条例》，建立起生育、养老、医疗、工伤和失业五类社会保险。人们形象地把社会保险形容为“保护伞”，所有劳动者，不分用工身份和形式，都在这把“保护伞”的庇护之下，而社会保险基金也成为老百姓“老有所养、病有所医、失有所助”的“保命钱”。

　　 要采取什么样的手段和措施，才能真正管好这不容有失的“保命钱”呢？

　　 2000年12月，《珠海市社会保险基金监督条例》正式施行。这是全国第一部有关社保基金监督的法规，条例旨在有效地约束政府职能部门。短短25个条文，密集地规定了社会保障、财政、审计等有关部门在社保基金监督和管理方面的责任和义务。同时还确立了执法检查、向市人大常委会报告基金运行情况等多项重大监督制度。

　　 条例为广大市民的“保护伞”和“保命钱”织就了一张“不漏不失”的“安全网”。

　　 施行十年来，珠海市从未发生过挤占、挪用社保基金的事情。珠海市人力资源和劳动保障局局长闫昊波充满感激地说：“完备的法规和政策体系、健全的监督机制以及各种有力的监督措施，有效保障了社保基金的安全运行。”

　　 退休的陈老伯说自己“很懒”，往往三四个月才去银行查询一下自己的社保存折……因为，老人家心里很清楚，这么多年，养老金总是每个月准时到账，从来没有出过任何差错。

　　 2005年，我市又出台《珠海市社会养老保险条例》，条例创设了延续缴纳养老保险金制度，让年龄已届五十岁的人士也能参保享受养老保障，由此，更多的老百姓分享了改革发展的成果。

　　 《珠海市律师执业保障条例》

　　 保障律师权利，“促进社会公平与正义”

　　 “会见难，是困扰律师界多年的一个老问题。而在珠海，用地方立法的形式，实实在在地保障律师无障碍会见，已经悄然走过了7年”，这是2010年9月9日法制日报社主办的《法治周末》上刊载的一篇《珠海，律师会见无障碍》报道的开篇语。

　　 2002年11月初，市人大常委会组织部分市人大代表视察全市的律师执业状况,其间代表们提出了“行使地方立法权，以法规的形式解决律师执业中的困难的建议”。条例从起草到提请市人大常委会审议，四易其名，经历了从“小律师法”到执业保障条例的根本性转变，决定了条例在全国的首创意义。

　　 2003年9月，《珠海市律师执业保障条例》在市人大常委会获得通过。作为国内第一部以保障律师执业权益为主要规范内容的法规，条例以优化律师执业环境为突破口，对律师会见在押犯罪嫌疑人的次数和时间、行使调查取证权时需出示的证件、司法机关在诉讼环节的告知义务等具体问题作出了细致规定，为律师执业提供了全方位的呵护。可以说，这是一部律师的“权利法”。时任司法部副部长的段正坤称赞此条例在全国“起了带头作用”，全国人大法工委有关人士也称这个立法 “在全国都具有前瞻性”。

　　 令珠海的立法者感到自豪的是：2007年修订的 《中华人民共和国律师法》也鲜明地将《珠海市律师执业保障条例》想方设法为律师执业创造的有利条件写进了国家大法。难怪当时的市人大代表、德赛律师事务所主任何绍军会发出这样的感叹：“我深深地为珠海能出台一部这样的法规而感动，这是珠海市人大对法治建设的一大贡献。”

　　 “立异”特色性立法探索科学发展之路

　　 特色,是指特点、特殊、区别差异性。所谓“特色性立法”，就是指地方立法符合本地实际，体现地方特色。

　　 30年百舸争流，珠海有别于众多城市的最大特色就是坚持经济发展与环境保护共赢。在经济发展方面取得了瞩目成就的同时，留住了海风扑面，白鹭翻飞，青山绿水，蓝天白云，陆岛相望，山海相拥的美丽画卷。

　　 而这一切都离不开立法的保障！从1998年开始，珠海市人大就坚定不移地将特区城市建设管理的基本经验上升为立法，先后制定了规划、土地、环保、人口管理、道路交通等方面的五部法规，奠定了城市发展的基本格局。正是这一批既体现科学发展理念，又具备适度超前意识的法规，为珠海探索科学发展道路、建设生态文明新特区奠定了坚实的基础。

　　 《珠海市城市规划条例》

　　 引导城市有序发展，“规划带上紧箍咒，不可随意变更”

　　 今年8月，在参观城市规划30年成就展上，市委书记、市人大常委会主任甘霖指出：“珠海因城市规划建设而知名。注重规划，以规划引导城市建设，塑造山海相拥、陆岛相望的特色城市风貌，是30年来珠海发展的一大特色。”

　　 注重规划立法，通过立法将特区建立以来在城市规划方面积累的宝贵经验确定下来，并用适当超前的规划原则引领珠海城市发展的方向，则是珠海立法的一大亮点；在立法中，将独具珠海特色的规划内容上升为立法规范，是珠海规划立法的一大法宝。

　　 1998年，市人大常委会在特区建设过程中开创的规划工作“八个统一”的基础上，制定了《珠海市城市规划条例》。条例除了规定统一划分功能区、统一基础设施规划等重大内容外，还将海拔25米等高线以上、沿河沿海纵深60至100米范围内禁止兴建非公共建筑物、每条机动车道路幅宽4米、全市绿地率以及各类建设项目的绿地比例、建筑物退离道路红线距离等诸多具体规划标准与准则变成法条，写进了条例。

　　 为适应珠海城市建设的发展，2006年市人大常委会重新制定了规划条例。新条例在坚持“八个统一”，保持山海特色城市风貌方面与1998年制定的规划条例一脉相承，同时为加强依法行政，侧重加强了对规划编制、审批、调整程序的规范。当时分管立法工作的市人大常委会领导在新的规划条例经市人大常委会审议通过后严厉而又不失幽默地说：“规划不能随意变更，这一次，大家可都是带上了紧箍咒。”

　　 前后两部规划条例的制定和实施，为珠海城市规划建设和管理工作提供了有力的法律依据，对形成和保持珠海特色城市风貌起到了积极的促进和保障作用。也正是这超前的规定，控制了建筑密度和高度，现在的珠海才依然能够“显山露水”，“山在海中、城在山中、楼在树中、人在绿中”，珠海人才能在这个“面朝大海，春暖花开”的地方“诗意地栖居”。

　　 《珠海市环境保护条例》

　　 捍卫“绿色财富”，开窗山青水秀，出门鸟语花香

　　 1998年5月，珠海市人大常委会就制定通过了 《珠海市环境保护条例》，其核心理念是“八不准”，即对八类影响环境保护的做法严厉禁止，尤其强调在产业结构选择上，市区只发展有利于环境、有高附加值的高科技产业，不准兴办电镀、造纸、制革、冶炼、漂染、石油化工等高污染项目，拒绝污染企业落户珠海。

　　 10年后的2008年，环境保护条例进行修订，在一脉相承的环境保护理念的基础上明确了“四个百分百”的行动举措，即新增工业项目百分百进入园区、裸露山体百分百恢复绿化、污水垃圾百分百达标处理、节能减排百分百实现目标。前后两部环保法规，承载了不同时代的具体要求，但是发展绿色经济、循环经济、低碳经济的理念却始终一以贯之。

　　 珠海市环保局局长毛东信讲过这样一个故事：市领导在斗门区六乡竹洲村附近调研时，意外发现了一片茂密的水松林，旁边却是某个新建的工业片区。市领导在请专家研究讨论后拍板撤销该工业园，把20多家企业搬迁到另一个工业园区。这片水松林，随后被划为市级自然保护区。

　　 毛东信说，珠海严格执行环保条例，水松林的故事并非个案。据统计，建市以来，因污染严重而被市政府否定的项目多达232个，其中不乏上亿元的投资。但是，另一方面，由于珠海的生态环境优势，也吸引了一大批注重环保，坚持“两少两有两高”的优秀企业扎根珠海发展。

　　 2009年，珠海大气环境优良率保持100％，在全国重点城市排行榜中稳居前列，成为珠三角唯一的“非重酸雨区”城市。珠海良好的生态环境已成为吸引投资的重要砝码，对生态环境的 “严防死守”并没有阻滞经济的发展，反而让广大市民在拥有“绿色财富”的同时，也给珠海赢得了绿色发展的空间。

　　 《珠海市土地管理条例》

　　 牢牢把握城市发展命脉，“土地垄断，不要动摇”

　　 特区创立，大潮涌起。外商不断涌入，经济发展加快，所需要的土地也逐年增加，土地供需矛盾日益突出。

　　 1988年，借鉴香港土地管理经验，珠海采取了 “五个统一”的土地管理政策，即土地由市政府统一“规划、征用、开发、出让、管理”和土地“有偿、有限期的使用”。“五个统一”管理方式大大提高了土地利用水平，规范了土地开发行为。1994年6月，江泽民同志到珠海视察工作，在听完时任珠海市委书记梁广大同志有关土地管理的工作汇报后，高兴地说：“你们的土地是垄断的。这非常对，你不要动摇，我支持你！”

　　 1998年，珠海市人大常委会制定了《珠海市土地管理条例》。条例续延“五个统一”的土地管理理念，每个统一环节都用专章予以详细规定，强调了土地资源的可持续发展。2006年，《珠海市土地管理条例》进行修订，在珍惜和合理利用每一寸土地的精神指导下，又增加了基本农田保护、闲置建设用地复耕、土地储备、保护被征地农民利益等内容，在土地资源日益稀缺的当下，突出了对之予以切实保护的主题。

　　 以1998年制定的土地管理条例的实施为标志，珠海的国土资源自此走向了依法管理的轨道，集约管理的长效机制得以真正建立。今天的珠海大地上，城市建设日新月异，而作为城市发展的命脉土地，正静静地倚躺在《珠海市土地管理条例》的坚实臂弯之中，得到了科学的保护和开发。

　　 “开门立法”民主性立法夯实和谐社会基石

　　 所谓“民主性立法”，就是要在整个立法过程中，建立充分反映民意、广泛集中民智的立法机制，从而使社会的多元利益诉求能够通过规范有效的渠道输入立法程序，供立法机关整合和选择，制定出得到社会普遍认可的法律，使法律成为真正表达公民意志的良法，成为人们享受良好生活的最好制度安排。

　　 原珠海市人大常委会领导这样表述民主立法，“民主立法就是走群众路线，是开门立法，不是关门立法。”

　　 民主立法的形式

　　 开门立法，多种途径广泛征求意见

　　 从拥有立法权之初，珠海市人大就深谙民主立法的重要性，这是立法获得合法性和正当性的前提。

　　 1996年6月，《珠海市人民代表大会常务委员会制定法规规定》审议通过，这是一部珠海市人大常委会在拥有立法权后决心通过“程序民主”实现“实体民主”，誓将“民主立法进行到底”的“宣言书”。“宣言书”称，“编制年度制定法规工作计划，应当广泛征求各级人民政府及其部门、人民法院、人民检察院、各民主党派、人民团体以及广大市民群众的意见”，提请市人大常委会会议审议的法规草案，要“刊登在《珠海特区报》上或采取其他形式广泛征求意见”。

　　 1997年，在《珠海市饮食娱乐服务企业环境管理条例》审议前，饮食娱乐服务企业代表和市民代表被请到立法机关就立法细节面对面进行讨论研究。1999年的《珠海市技术成果入股与提成条例》和2001年的 《珠海市企业工资支付条例》在制定过程中，召开了数十个座谈会，广泛征求各方意见，深入平衡各方利益；2002年10月，珠海市人大常委会首次向社会公开征集立法项目。2003年，《珠海市物业管理条例》开始酝酿，为使这部涉及千家万户切身利益，关注面广，关注度高的法规最大程度地吸收民意，条例内容多次通过电视、广播、报纸等受众面较宽的媒体对外进行宣传。2005年，珠海市人大常委会首次聘请立法顾问，建立起专家学者“建言献策”的立法制度。2007年，市环保局委托中南政法财经大学起草了《珠海市环境保护条例》草案，拓宽了法规起草渠道。2009年，人大代表提出的立法议案 《珠海市科技创新促进条例》被纳入立法规划。

　　 大门一开，“风从八面来”，珠海市的立法工作者始终以谦虚的工作心态，务实的工作作风，倾听并尊重着每一个立法建议和意见。开门立法15年，大家深知，抛开民情杜撰法律，离开民意生造规则，“闭门立法”就如同“闭门造车”，法规会失去灵魂，文字会沦为摆设，立法工作就会失去存在的核心价值。

　　 民主立法的目标

　　 科学立法，使法规内容更加科学合理

　　 中国社会目前处于转型时期，在利益多元化的大背景下，对相互冲突的利益作出科学的选择，使法规内容更具智慧和科学是民主立法的主要目标。

　　 2002年，在讨论《珠海经济特区市容和环境卫生管理条例》时，关于是否禁止市民养狗问题成为整个城市热议的话题。“一刀切”地“禁养”，虽然简单，但无情也无理；若对养狗问题不加限制，又会滋生多重矛盾。立法者在多方听取意见后，慎重做出了兼顾双方意愿的决定，即“允许养狗”，又要养狗人随时 “擦狗屎”、“拉狗圈”、“止狗吠”，同时限制狗只出入场所，最大程度地减少了扰民现象。

　　 2006年，在讨论《珠海市服务业环境管理条例》时，有市民反映，餐饮业开在自家楼下，油烟滚滚，热浪袭人，整日里不敢开窗，不见天日，强烈呼吁予以关闭。有的市民则认为，开在小区周围的餐饮业，解决了日常外出饮食需要，应该继续允许经营。赞成派和反对派在网上展开了热烈讨论，不同的声音后面蕴含了不同的民生需求。对立法者而言，此时此刻，不可轻言“向左”或“向右”。经反复征求意见，条例最后规定 “在有住宅使用功能的楼宇内设立产生油烟等废气污染的餐饮项目的，该楼宇必须设置经规划部门批准的专门烟道，且厨房必须与住宅楼层有一层或者一层以上的间隔。”

　　 小小的“一层间隔”，隔出了环保和便民。

　　 民主立法的核心

　　 和谐立法，发展成果要由人民群众共享

　　 近年来，随着经济社会的快速发展，“一切发展成果由人民共享”已经成为共识，立法的重点越来越倾向于民生领域。特区15年的立法，平衡了城市不同群体之间的利益，建立起了公平分享机制，保障了社会公平正义，促进了社会和谐。

　　 2005年，在讨论《珠海市社会养老保险条例》时，如何解决“4050”和灵活就业人员的养老保险问题成了市民关注的热点。根据相关规定，缴费年限累计未满十五年的退休人员，不能享受按月领取基本养老金的待遇。这个问题，涉及年老且无稳定工作来源的社会群体的生存，是切切实实的民生问题。经过反复调研论证，条例创设了“延续缴纳养老保险费制度”，即被保险人年届退休时缴费年限未达到要求的，可以提出延续缴纳申请，达到规定的缴费年限后，即可按月领取养老保险金。

　　 同年，《珠海市出租小汽车管理条例》开始进行审议，政府主管部门提出，要求出租车企业应当自有50个以上出租车营运牌照及车辆。出租车企业则认为，珠海出租车市场有限，将自有牌照及车辆规定在50个以上很容易形成垄断，既不利于市场的适度竞争，又难以保证服务质量。珠海市人大常委会在审议过程中吸纳出租车企业的合理化建议，最终将出租车经营许可的条件确定为自有20个以上出租车营运牌照及车辆。

　　 在珠海市一系列涉及民生的法规的制定过程中，立法的视角总是注重公平正义，平衡利益，为和谐社会的最终形成夯实法治的基石。

　　 回首过去15年，特区立法权和较大市立法权为助推珠海经济特区的科学发展和谐发展提供了有力的法制保障！