珠海市人民政府印发关于进一步加强和改进耕地保护工作实施意见的通知（珠府函〔2021〕307号）

各区政府（管委会），市政府各部门、各直属机构：

　　现将《关于进一步加强和改进耕地保护工作的实施意见》印发给你们，请认真组织实施。实施过程中遇到问题，请径向市自然资源局反映。

珠海市人民政府

2021年11月29日

关于进一步加强和改进耕地保护工作的实施意见

　　根据《广东省人民政府印发关于进一步加强和改进耕地保护工作若干措施的通知》（粤府函〔2021〕130号）的要求，为坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，遏制耕地“非农化”，严格管控“非粮化”，进一步加强耕地保护监督工作，规范耕地占补平衡，严守耕地红线，保障粮食安全，现提出如下实施意见：

　　一、摸清家底情况，加强规划管控

　　（一）开展耕地状况摸查，明确实施路径

　　各区政府（管委会）应对辖区内耕地的类别、分布、质量、耕作类型、规模化发展、撂荒情况以及国家法规明令禁止的耕地“非农化”“非粮化”现象等情况进行摸查；开展耕地后备资源调查，构建储备耕地数据库。结合国家、省政策以及耕地保护目标、布局、区域建设发展时序等，初步确定辖区内耕地整治恢复的实施路径，包括恢复任务的实施计划、实施规模、类型、分布等。

　　（二）衔接国土空间规划，落实保护任务

　　市、区级国土空间规划编制应突出严格保护耕地导向。市级国土空间规划编制划定农田保护区，区级国土空间规划编制应结合耕地状况，落实耕地保有量、永久基本农田保护任务和市级国土空间规划相关要求；详细规划、专项规划的编制工作，应严格控制非农建设占用耕地，规范国土空间用途管制，确保可以长期稳定利用的耕地总量不再减少。按规划有序推进生态保护红线、自然保护地范围内的耕地生态退耕及上图入库工作，实现国土空间整体保护、系统修复和综合治理。

　　二、严格用途管制，坚决遏制耕地“非农化”“非粮化”

　　（三）严控各类建设占用耕地，严格耕地农业用途管制

　　充分发挥规划的整体管控作用，从严核定新增建设用地规模，优化建设用地布局，从严控制建设占用耕地特别是优质耕地。各类建设项目选址阶段，行业主管部门应对项目占用耕地及永久基本农田的必要性、科学性进行充分论证，严格控制城乡建设和生态建设占用耕地特别是永久基本农田。严禁耕地“非农化”“非粮化”，严禁违规占用耕地从事非农建设，严禁违法违规批地用地，严禁违法违规占用耕地开展绿化造林、挖湖造景等非农建设，严禁占用耕地及永久基本农田超标准建设绿色通道，严禁占用永久基本农田扩大自然保护地，严禁占用永久基本农田挖塘养鱼、发展林果业和种植破坏耕作层的植物。交通、水利等工程建设用地范围内的绿化用地及人造湿地公园、水利景观等挖田造湖、造景类项目用地，应按国家规定相应办理用地审批、规划许可手续。制定措施落实“大棚房”常态监管工作，加大日常巡查力度，强化联合检查巡查督导，建立并完善设施农业监管体系，动态监管核查疑似违法违规问题。

　　（四）实行耕地特殊保护，对耕地进行分类管理

　　对耕地实行特殊保护和用途管制，严格控制耕地因农业结构调整转为林地、园地、草地等其他类型农用地及农业设施建设用地。严格规范永久基本农田上农业生产经营活动，禁止占用永久基本农田发展林果业、挖塘养殖水产、非法取土，或种植苗木、草皮等用于绿化装饰及其他破坏耕作层的植物；禁止建窑、建房、建坟、挖沙、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏永久基本农田的活动；禁止闲置、荒芜永久基本农田，或假借设施农业用地、土地综合整治名义占用或调整永久基本农田。

　　粮食生产功能区要严格用于粮食生产，引导每年至少生产一季粮食。永久基本农田重点用于粮食生产，特别是保障稻谷、玉米和薯类等粮食作物种植，利用永久基本农田发展综合立体种养应符合相关技术规范。一般耕地主要用于粮食和油、糖、蔬菜等农产品及饲草饲料生产，在优先满足粮食和食用农产品生产基础上，适度用于非食用农产品生产，防止无序利用一般耕地种植苗木、花卉、水果、茶叶等经济作物和挖塘养殖水产。

　　（五）结合“零弃耕”行动，开展土地整治复耕复种

　　各区政府（管委会）要制定土地整治复耕实施方案，采取有力措施组织开展撂荒耕地整治。加强撂荒耕地的巡查、督查，根据法律法规并结合村规民约，采取责令复耕、收回代管和流转等‘长牙齿’的硬措施推进撂荒耕地复耕复种。对具备耕种条件的，立即组织复耕复种；对暂时不具备复耕条件的，制订整改方案，明确时间表和路线图，分期分批推进复耕复种。对因土地流转不畅导致撂荒的耕地，要引导采取转包（出租）、互换、转让、入股、代耕代种、联耕联种及托管等方式引导土地流转。出台激励政策鼓励和支持各类新型经营主体对撂荒耕地进行全程托管或主要生产环节托管。对耕种基础设施差，特别是排灌设施瘫痪导致撂荒的耕地，要加强中小型水利、农机通道等设施建设，开展土壤培肥改良、退化耕地综合治理。对原属耕地特别是符合高标准农田建设选址条件的残次果园、残次林地地块进行梳理，结合资源条件、农民意愿等因素确定可整治复耕的地块，通过引导农业种植结构调整、高标准农田建设、垦造水田、土地综合整治及不实补充耕地整改等方式分期分批组织复耕。

　　三、多措并举，落实耕地占补平衡工作

　　（六）加强本地开垦耕地，拓宽补充耕地来源途径

　　各区政府（管委会）应加快开展垦造水田等补充耕地工作，增加耕地数量、提升耕地质量，落实补充耕地任务，形成补充耕地指标。区级自然资源主管部门结合高标准农田建设组织实施补充耕地或耕地提质改造项目的，要将新增耕地坐标等项目信息提供给同级农业农村主管部门，由其逐级报经省农业农村厅同意后纳入高标准农田建设任务完成量。各区农业农村部门实施高标准农田建设项目涉及新增耕地和产能提升的，由区农业农村部门向市自然资源局辖区分局提出申请，经市自然资源局审核同意后，由市自然资源局上报省自然资源厅复核认定，纳入全省耕地占补平衡年度计划管理。

　　（七）规范综合整治要求，全面提升耕地质量

　　各区政府（管委会）应在高标准农田建设中对耕地、永久基本农田进行综合整治提升。全域土地综合整治试点涉及调整永久基本农田布局的，必须按照“数量有增加、质量有提升、生态有改善、布局更加集中连片、总体保持稳定”的原则，加强耕地质量等级评定与监测，强化耕地质量保护与提升建设。以合理规划为前提，在以乡镇为基本实施单元的整治区域范围内，按规定编制调整方案，经省自然资源厅、省农业农村厅审核通过后，同步修改国土空间规划。整治区域完成整治任务并通过验收，且永久基本农田调整成果经省自然资源厅验收通过并报自然资源部备案确认后，同步更新完善永久基本农田数据库。加强事中事后监管，防止出现调整补划地块以劣换优、划远不划近、以次充好等情况。

　　（八）易地购买和本地开垦结合，强化耕地占补平衡能力

　　各区政府（管委会）应引导建设项目选址尽量避让和少占耕地，特别是水田，并根据建设项目时序安排，提前谋划，有序筹措资金，通过全省耕地储备指标交易平台易地购买补充耕地指标。同时，各区政府（管委会）应加快开展耕地提质改造工作，增强耕地开垦潜力。各区政府（管委会）持有的补充耕地指标应首先落实本行政区域内建设项目耕地占补平衡，并重点保障省、市级以上重大建设项目。必要时市可对区级补充耕地指标统筹调剂管理，指导区与区之间补充耕地指标的借用、归还工作。对于省级设立指标保护价的建设项目类型，使用2018年以前购买的水田指标的，交易价格不得超过省级保护价。

　　（九）落实镇村责任，强化补充耕地后期种植管护

　　各区政府（管委会）要加强垦造水田等补充耕地项目后期种植管护，统筹项目垦造成本（即项目投资预算资金）、用于农业农村的土地出让收入、补充耕地指标调剂收益、完成考核任务后的涉农统筹整合资金等资金，按规定保障后期管护费用，并将垦造水田等补充耕地项目优先划入粮食生产功能区，安排用于落实本区粮食播种面积。各区政府（管委会）应制定补充耕地项目后期管护实施方案，明确管护职责、措施、标准及期限等要求，压实镇、村及土地承包经营者的管护责任。

　　四、加强管理、严格执法，健全耕地保护长效机制

　　（十）探索建立“田长制”，构建耕地保护共同责任机制

　　各区政府（管委会）要健全党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动的共同责任机制，各区政府（管委会）是遏制耕地“非农化”、严格管控“非粮化”的责任主体，应组织对本辖区内的粮食生产功能区、永久基本农田及一般耕地按规定落实种植管护，有序规范引导上述土地上的农业生产活动。各区政府（管委会）、各镇（街）要加强农村土地承包合同管理，防止违规改变耕地用途。市自然资源局要会同市农业农村局统筹推进全市耕地保护工作，其他相关部门切实落实行业主管监督责任。各区自然资源、农业农村主管部门应牵头组织实施并加强监管，其他有关部门按职责分工共同抓好落实。

　　探索开展“田长制”，实行区、镇（街）、村三级联动全覆盖的耕地保护网格化监管。各级“田长”与执法部门协作配合，对耕地转为建设用地和其他农用地的，做到早发现、早制止。推动建立耕地保护责任落实与基层干部绩效评价挂钩的奖惩机制，将遏制耕地“非农化”、严格管控“非粮化”纳入耕地保护责任目标和粮食安全责任考核内容，对在耕地保护方面有令不行、有禁不止、失职渎职的，要严肃追究责任。

　　（十一）落实动态监测监管，坚决遏制违法违规占用耕地

　　按照第三次全国国土调查相关标准，组织开展耕地资源监测，建立耕地卫片监督工作机制，加强耕地转为建设用地和其他农用地的双重用途管制。各区政府（管委会）要建立早发现、早制止、严查处的执法监督机制，未办理用地手续占用耕地的建设项目一律不准动工，已经动工的一律责令停止施工，严肃查处违法违规占用和破坏耕地特别是永久基本农田、改变耕地用途的行为；其他相关部门要发挥行业主管监督优势，督促项目单位落实整改的直接责任。按照国家部署，分步分类处置农村乱占耕地建房存量问题，以“零容忍”的态度坚决遏制新增问题发生。对违法违规占用耕地特别是永久基本农田进行非农建设的，要坚决予以纠正，立即组织恢复原用途；对违规占用永久基本农田挖湖造景的，要限期恢复原状，确实无法恢复的，要按有关规定进行补划；对违规占用耕地及永久基本农田植树造林的，不予统计造林面积，不得享受财政资金补贴；对农业结构调整导致耕地“非粮化”的，要结合实际依法依规进行处置，组织进行恢复治理。

　　（十二）加大资金支持，强化耕地保护激励约束机制

　　各区政府（管委会）要逐步提高土地出让收入用于农业农村的比例，支持耕地保护特别是永久基本农田保护、高标准农田建设等工作；落实耕地卫片监督要求，建立健全耕地保护及种粮情况动态监测评价机制，对耕地尤其是永久基本农田、垦造水田等补充耕地项目和高标准农田进行重点监测；强化粮食种植导向和激励约束机制，对不符合耕地用途管制要求的农业生产经营活动，取消农业补贴等财政扶持资金，导致耕地数量减少、质量下降的，要依法责令限期整改或治理。对破坏耕地耕作条件的行为，及时调整不符合严格管控“非粮化”要求的农业扶持政策。市自然资源局、市农业农村局、市财政局要结合实际适时完善耕地保护补偿机制，综合考虑耕地面积、耕地质量状况、粮食播种面积、粮食产量和粮食商品率，以及耕地保护任务量等因素，统筹安排资金，按照“谁保护、谁受益”的原则，加大耕地保护补偿力度，对耕地保护工作成效显著的区政府（管委会）按规定给予倾斜支持。

　　本文件自2022年1月1日起实施，有效期5年。