初探借力防火墙工程建设创新社会消防管理机制

 
        2012年是公安部2010年部署开展的社会消防安全“防火墙”工程三年建设的“收官”之年，全国各地都在着力全面提高社会单位消防安全“四个能力”、落实政府部门消防工作责任制、夯实农村社区火灾防控基础、提高公安机关消防监督管理水平。笔者认为，在实施“防火墙”工程攻坚之年的各项建设过程中，我们应当更加关注人的发展，更多地通过创新社会消防管理新机制，以“站在未来谋划现在”的观念，把消防安全理念植入每个社会成员思想深处，从而推进社会化消防工作发展进程，使之更加符合现代经济社会的发展趋势，更好地为构建和谐社会服务。
        本文就如何通过“防火墙”工程找准制约消防工作发展的主要瓶颈问题、创新社会消防管理进行一些思考和探讨。
        一、当前社会消防管理存在的主要问题
        （一）农村、社区消防安全隐患突出。主要表现在四个薄弱。
        1、消防基础设施薄弱。农村地区聚居没有形成完整统一的建筑规划，建房随意性大，先天性隐患较多。小城镇消防基础设施不完善，没有做到与城镇总体建设同规划、同施工、同使用，“欠帐”问题突出。乡镇工业园、特色工业园消防基础设施建设滞后于当地经济发展的速度。
        2、农村留守人员消防能力薄弱。由于强劳力都出外打工，留守在农村的居民以老、弱、妇、幼为主，一旦发生火灾，逃生自救能力较差。随着我国人口老龄化趋势，空巢老人比例也是逐年升高，由于一些老人卧床吸烟以及在用电、用气时因记性不好或者反应迟缓等原因，极易引发火灾事故。
        3、社区物业消防安全管理薄弱。随着私家车的普及以及车主消防安全意识淡薄，社区消防通道停放汽车成为普遍现象，一旦发生火灾，严重影响火灾的扑救处置。由于社区物业管理没有行政处罚权力，只能以劝说为主，根本起不到震慑作用。
        4、外来人员居住环境消防安全条件薄弱。出于经济原因，外来人员多数居住在城郊结合部，而租住的房屋大多陈旧、简陋、耐火等级低，且存在大量火灾隐患。有些外来人员为了降低租金，当起“二房东”，将租下的房屋进行层层转租，甚至一套普通住宅内居住10人以上的情况也不少见，极易酿成群死群伤恶性火灾事故。
        （二）多业主（多产权）建筑消防安全责任缺失严重。多业主（多产权）建筑是指同一幢建筑物内具有不同的产权所有者或不同的承租使用者的建筑，主要有商住楼、综合楼、办公写字楼等几种形式。由于建设单位将多业主（多产权）建筑在后期经营需要，将各楼层产权出售或租赁给大小不等的单位使用，造成一幢建筑内有多个产权、一层楼面有多个业主的局面。由于产权分散，使用单位多，日常维护管理大多由委托的物业管理公司负责，但物业管理公司只是对其公共部分进行物业管理，而且是一个委托管理组织，对使用者缺乏强有力的制约手段和措施，极易造成装修期间擅自改变消防平面布局、擅自封堵安全出口、擅自圈占和拆除消防设施等现象，导致疏散通道、安全出口不畅通，消防设施不能正常使用等安全隐患。多产权、多使用权建筑日常管理大多由委托的物业管理公司承担，往往存在“三个不到位”。
        1、公共消防设施维修资金不到位。由于物业管理单位是靠收取物业管理费来维持并开展工作的，而物业管理费中没有明确消防设施维修资金的列支范围，造成自动消防设施日常维护保养得不到真正落实。
        2、物业管理费收取不到位。物业管理费用收取往往不能全部到位，致使管理无法深入，造成“管理不到位，业主不肯交钱；业主不交钱，管理更不到位”的恶性循环现象，消防设施的维护保养更是无从谈起。
        3、物管单位消防安全意识不到位。物业管理单位消防意识淡薄，抱有侥幸心理，总认为发生火灾的概率很小，往往造成消控中心无人值班，消防设施日常无人检查、无人维护。 
        （三）社会消防监督管理缺乏常态性。从公安消防机构来讲，现役消防警力不足与繁重的消防工作任务之间的矛盾还没有得到有效***，执法监督力量始终较为薄弱。除完成一些日常性工作外，还要承担繁重的专项整治、火灾调查、消防宣传和各类大型活动消防安全保卫以及其他一些临时性、突发性的工作，任务十分繁重，许多消防官兵长期处于高负荷运转状态，身心十分劳累。从公安派出所来讲，消防监督管理工作一直处在一种推一推、动一动的状态。有些派出所在领导层面上没有树立“治安、消防一盘棋”的思想，设立的消防兼职民警没有起到真正监管作用。从历年来的检查来看，大部分派出所在法律文书制作、档案台帐资料整理、监督检查工作开展、办理处罚案件力度等方面存在着诸多问题，也反映出某些派出所还没有真正从思想上把消防监督工作当作份内事去做。因此，无论是公安消防机构还是公安派出所，在消防监督管理工作中都缺乏常态化和服务性。缺乏常态化，就是有时间了就做一做，没时间就放一放，什么时候有空什么时候再去做，造成一些基础工作不扎实，对辖区情况底数不清、情况不明；缺乏服务性，就是对前来办事的群众、单位业主“冷、硬、横、推”，没有热情的态度，没有耐心的解释。有些民警甚至“不给好处不办事，给了好处乱办事”，损害了消防机构在党委政府和人民群众心目中的形象。而消防行政窗口受理人员又大多以文职雇员和外聘人员为主，由于集中在政务中心或服务窗口办公，支队（大队）很难有效管控。有些窗口受理人员成为“邮递员”，东西送进给张受理单就算完事。对资料不全的不能一次性告知，让群众或单位业主因补送资料跑了一趟又一趟，难免没有怨言。有些明明意见书早已送到窗口，却因不及时通知领取，使群众或单位业主误会消防机构办事效率低下。
        （四）文职雇员队伍没有充分发挥辅助执法作用。目前黔西南州消防文职雇员队伍处于非常不稳定的状态，平均留队率仅为66%，出现屡招屡走、频进频出的现象。主要因素在于：
        1、地位不明确，职业认同感不高。黔西南州目前仍将文职雇员定位为企业用工性质，只有少数转为政府公益性岗位，使文职雇员打上了“农民工”、“  临时工”的烙印，处在社会认可度低、队员个人发展期望值低和相应待遇保障低等“三低”的尴尬局面。
        2、政治、经济待遇相对偏低。在政治待遇上，由于其非现役身份决定了在公安消防部门上用来激励士气、调动官兵积极性的立功受奖、提干考学等奖励措施与其无缘，也不能参加部队的组织生活；在经济待遇上，随着社会物价消费的飞涨，文职雇员现有的经济收入与所承担的繁重、危险的工作任务明显不相称。
        3、管理教育模式较为单一。文职雇员虽经过短期的集训，但对部队条令条例、规章制度还是存在诸多不适应，完全按照部队的管理教育模式进行，难免使他们产生抵制的情绪。
        4、竞争激励机制不健全。各地虽然采取了绩效考核等措施，但还没有建立一套完善的聘用、管理、考核、奖惩、辞退等竞争激励机制。文职雇员只会认为“干多干少一个样、干好干坏一个样”，只要不出大的差错或者稍有差错大家工资相差不大。
        5、队员自身素质还有欠缺。文职雇员接受过大专以上学历教育，但是对消防业务还是知道得不多，了解得不深。无论是在军事素质还是政治素质方面，都缺乏雷厉风行、令行禁止的作风。文职雇员年龄一般都在18岁至30岁之间，大都是独生子女，缺乏必要的劳动锻炼，身体素质偏弱，吃苦精神不够。
        （五）乡镇专职消防队伍建设发展极不均衡。多种形式消防队伍发展到今天已经初具规模，所发挥的作用也是有目共睹。但随着时间的推移，乡镇专职消防队伍发展的不均衡情况也是越演越烈。
        1、经济发展与经费投入的不均衡。虽然这些年乡镇经济发展迅速，但有些地区在乡镇专职消防队的建设经费投入上没有同步增长，经费保障长效机制不健全。还有些地区领导认为不能白养这些人，辖区内火灾事故多了就多给经费，火灾事故少了就少给甚至不给。
        2、地区与地区之间的不均衡。由于地区经济与政府领导的重视程度各异，有些地方至今没有做到镇镇驻有专职消防队。因所处地区不同，队与队之间营房、装备和保险等保障经费额度相差甚远。好的队装备比欠发达地区现役消防部队装备还要精良，差的队装备比村义务消防队还要差，直接影响到火灾扑救和队员生命安全。
        3、站点分布与辖区面积不均衡。随着撤乡并镇的推进，乡镇专职消防队所负责的辖区面积也越来越大。而新建的许多专职队站点位置远离乡镇中心点，很难实现规定的“五分钟”到达火场的要求，贻误了灭火的最佳时机。
        4、工资待遇与实际付出不均衡。无论是灭火救援还是抢险救灾，大多数专职消防队都能发挥“点在乡镇、面向群众”的优势，在第一时间到达现场先期处置灾害事故，并与现役消防部队共同战斗。但在工资待遇上专职队员与现役官兵有着天壤之别。加之有些专职队车辆保险、队员人身保险、医疗保险、养老保险等安全保障得不到落实，队员后顾之忧较多，无法安心工作。
        （六）社会单位消防安全自主意识亟待提高。当前绝大部分社会单位消防安全责任主体意识还没有树立起来，与社会消防安全“防火墙”工程提出的社会单位“四个能力”要求存在较大差距。一些单位仍然重效益、重经济，轻安全、轻管理，追求利益最大化，不能树立安全第一的思想，导致火灾隐患整改缓慢、致灾因素大量增多，火灾事故不断发生。究其深层次原因，主要有三：
        1、消防安全知识过于宽泛和专业，不利于社会单位理解和操作。消防安全标准和知识过于专业和深奥，造成社会单位和群众对消防标准、知识了解不多或不了解。有的单位虽然存在火灾隐患，但在现实中没有发生火灾，让其加大消防投入与单位追求的经济效益最大化就出现了矛盾，整改火灾隐患就难以让单位认可。
        2、消防监督职能不明确。随着经济社会的发展，消防部门承担的职责任务越来越多，而社会和广大人民群众对消防监督部门的工作要求也越来越高，有的甚至超出了消防监督部门的职能范围，消防监督部门不得不在建设、设计、施工、使用等不同环节单位的推诿扯皮中协调、监督、管理，甚至为了保证隐患的整改直接参与了设计、审核、协调资金、监理施工、现场死看死守等本应由各行业和部门、社会单位承担的工作，客观上变成了社会单位的保安和管理部门，不知不觉中演变成消防监督越位。
        3、社会单位使用管理失位，表现为由于使用管理单位对消防标准要求不能深刻了解，对消防设施等基础建设存在的问题无法接手管理，对达到消防安全合格标准失去了信心，消防安全责任主体意识不能真正树立起来，造成单位日常的消防违法行为自查和消防设施运行维护管理失位，一些动态致灾因素得不到及时纠正。
        二、创新社会消防监督机制的工作措施
        （一）“五步齐走”提升农村、社区抗御火灾能力。
        1、完善农村、社区消防安全管理组织。督促居民委员会、村民委员会确定消防安全管理人，制定防火安全公约，组织开展群众性的消防宣传活动；督促居民住宅区物业管理单位落实消防管理责任，定期开展防火检查，整改消除火灾隐患。
        2、切实加快已经存在消防隐患的农村建筑消防安全改造进程。利用道路、桥梁改造，进一步畅通村域消防通道，提高消防车通行能力；结合村庄河塘疏浚整治工程和新村市政水源建设，加强自然水体的利用和市政消防给水管网建设，因地制宜地提高村庄消防供水能力。
        3、建立治安、消防联合的“保消合一”的联防队。组织乡镇企业、社区内的保安成立义务消防队，通过消防部门的专业培训，使其切实承担起农村、社区防火检查、消防宣传教育和扑救初起火灾的职能。
        4、在社区设立家庭消防点，以点带面，辐射整个社区。设立消防点兼职小组长，要求对所负责的片区经常性进行消防安全宣传和火灾隐患排查，一旦发生火险，及时组织居民采取措施逃生自救，确保整个社区居民的消防意识和防灾能力不断提升。
        5、发挥消防志愿者队伍作用。建立健全农村、社区消防志愿者档案，完善社区服务人员和志愿者“老年人消防安全结对关爱”工作，使志愿者掌握基本的消防安全知识和技能，充分发挥各类志愿者消防安保辅助力量的作用，提升社会面消防安全防控能力。
        （二）“多管齐下”强化多业主（多产权）建筑消防安全监管。要提请政府发文，明确多业主（多产权）建筑的主管部门为规划与建设部门，每年以责任书的形式把多业主（多产权）建筑消防安全的管理职责列入其中，让监管部门发挥应有的作用。与此同时，公安消防机构、公安派出所要加强对多业主（多产权）建筑的监督检查，及时将各类火灾隐患消除在萌芽状态。同时进行如下监管：
        1、对于已经取得房屋权属证书的商业、办公用房，需要将权属单元分割转让，影响公共消防设施的，应报原许可的公安消防机构进行核准。
        2、产权转让单位与被转让单位应签订协议，协议中对涉及消防安全的公共消防设施、疏散楼梯、疏散走道等，应明确各方责任。
        3、产权单位应于产权转让时，要求受让单位缴纳消防设施维修基金，成立业主委员会或聘请物业管理机构，统一管理该建筑消防安全和消防设施的维护保养。
        4、对已经存在的多产权建筑，有关单位或个人应成立业主委员会并聘请物业管理单位，按比例缴纳消防设施维修基金。
        5、建筑物内属于公共消防设施的，应由业主委员会或物业管理单位落实维修单位，所需资金由各业主按比例分担；对各业主区域内的消防设施，由各业主自行承担维修费用。笔者相信，通过部门联动、多管齐下、共同努力，多业主（多产权）建筑多年不治的“顽症”终将治愈，真正实现“硬件合格、管理到位、处置妥当”的工作要求。
        （三）实施“6＋1”工程创新社会消防管理。“6”即实施预约服务便捷工程、整改措施明白工程、教育培训全员工程、执法问效常态工程、行政执法阳光工程及群众监督畅通工程，“1”即实施消防行政窗口延伸工程。整改措施明白工程就是公安消防机构或派出所在办理消防审核验收等行政许可以及日常监督检查工作中，对发现的违法行为或火灾隐患，依据国家法律、消防标准，逐个提出可供选择的整改方案，供单位（业主）参考借鉴。教育培训全员工程就是群众、单位业主可直接填写培训申请卡交消防行政服务窗口，公安消防机构在两个工作日内采取现场教育培训、组织特殊岗位人员集训和实地演练等形式，提供消防教育培训服务。执法监督常态工程，就是通过消防监督业务信息系统，支队纪委、防火处每月随机抽取5个以上在办或已办的执法项目，开展随机***回访，重点对项目服务、执法人员廉政规定执行等情况进行走访了解。行政执法阳光工程，就是向办事群众公开公安消防机构或派出所工作人员姓名、职务及其岗位职责；公开消防行政处罚法律依据、行政处罚量罚标准；公开消防机构办理项目的权限、程序、标准、时限等接受群众监督。群众监督畅通工程，就是群众、单位业主可填写效能监督卡，对公安消防机构、派出所工作人员存在办事效率不高、消防监督执法不公正以及违反警务公开、廉政纪律规定等行为，直接向支队纪委反馈。行政窗口延伸工程，就是在企业和项目较多、路途较远的乡镇、街道、经济开发区设立消防工作站点，为办事群众提供方便、快捷、专业的服务。
        （四）“渐行渐进”寻求文职雇员队伍健康发展之路。文职雇员队伍是构筑具有中国特色消防力量体系的战略抉择，是弥补现役公安消防警力不足的一项创新举措。因此，必须积极寻求文职雇员队伍的发展空间。
        1、制订法规政策，明确社会定位。将文职雇员编制纳入地方编制管理，界定为政府雇佣的为公众服务的具有政府公务性质的合同雇员。对文职雇员队伍的建立、管理、使用、经费保障等问题作出具体规定，增强可操作性。
        2、实行职业等级，强化激励竞争。开展文职雇员队伍职业技能培训和鉴定工作，明确规定具备职业资格的人方可报名，确保文职雇员职业素质。将文职雇员的技术能力与工资待遇挂钩，在考核基础上及时调整职业消防员的等级和待遇，形成一个良性循环的竞争激励机制。
        3、政府主导负责，部门协同配合。公安消防部门将本单位需要招聘的文职雇员的数量报当地政府批准。政府财政部门对费用进行测算后，列入同级政府财政预算，统一交纳城镇职工养老保险、工伤保险、生育保险、失业保险和医疗保险。
        4、实现社会认可，明确光荣使命。要把文职雇员队伍作为一支职业化的专业队伍来建设，推行“三个一致”，即“立队宗旨一致、政治待遇一致、教育培养一致”。对在工作中有突出贡献的文职雇员，可由公安消防部门报请地方政府授予“杰出青年”、“先进个人”等荣誉称号，提高其政治荣誉感，增强社会公众认可程度。
        5、全面提高待遇，确保队伍稳定。对其中表现优秀且工作时间达到一定年限的，政府应将其纳入地方事业单位编制或公益性岗位编制。参照《军人抚恤优待条例》，提议地方政府出台《消防文职雇员抚恤优待条例》等相关法规。在监督服务中表现优秀的文职雇员，可以学技术和提请政府为其请功授奖。
        （五）把握“五个关键”建强建精乡镇专职消防队伍。
        1、把握“政府组建”这一关键，争取政府的大力支持，在经费上实现长效保障。改善营房条件，设立标准的器材库、集体宿舍、办公室、传达室、食堂、洗漱室、会议室等配套库室；在营区内配置电视、电脑等设备以及***室、篮球场等娱乐场所，完善队员娱乐设施，创造拴心留人的环境；完善训练器械和场地，解决训练的后顾之忧，规范训练纪律，提高训练成绩和灭火作战能力；提高队员的工资待遇和专职队长的工资待遇，提高工作积极性。二
        2、把握“公安管理”这一关键，加强队伍建设，理清队伍的体制。提高对公安专职消防队的定性认识，确保人员的到位，避免“保消”结合的模式，坚决杜绝“接到报警警出不了，到了火场火救不了”的现象。
        3、把握“消防指导”这一关键，拓宽工作思路和提高灭火救援的能力。各乡镇专职消防队利用“点在乡镇、面向群众”的优势，要拓展思路在消防大队的指导下认真履行“灭火救援战斗队”、“消防安全检查队”和“消防知识宣传队”的“三个队”职能，充分发挥“三个队”的作用。
        4、把握“队伍素质”这一关键，加强乡镇专职消防队伍素质建设。乡镇专职消防队伍与公安消防部队一样，是一支与火灾等灾害作斗争的特殊队伍。各级政府要督促公安消防加大对乡镇专职消防队伍建设的业务指导力度，搞好业务培训。加强现场指导，提高队伍战斗力，使其更好地发挥保卫经济发展和人民群众生命财产安全的作用。
        5、把握“保障机制”这一关键，强化社会保险保障。按照规定办理各项社会保险和意外伤害保险。制定出台专职消防员在业务训练、火灾扑救、抢险救援中受伤、致残或者死亡的医疗、抚恤、评残等问题的规定。
        （六）实施“3+1”工程提升社会单位“四个能力”建设。“3”即培训好“三支队伍”、建立好“三本档案”、落实好“三个现场”，“1”即实施好一次演练。培训好“三支队伍”：一要培训好单位消防安全责任人、消防安全管理人及专兼职消防管理人员，确保每个单位有一至两名消防安全“四个能力”建设的“明白人”和“责任人”。二要培训好消防控制室主值班操作人员，提高现场操作和应急处置能力，做到每名消防控制室值班人员持证上岗，能够正确处置各类火警事故。三要培训好社会从业人员，使单位员工普遍达到“三懂三会”。建立好三本档案：建立好基本情况档案、日常消防管理档案和消防控制室档案等三本档案。落实好三个现场：一要落实好“三提示”现场。在公聚场所出入口、电梯入口安装提示牌；在卖场、宾馆、网吧的电视、电脑上安装提示片；在场所广播中播放提示语等三种载体，推广消防安全“三提示”工作。二要落实好消防设施器材现场。对各场所的室内消火栓、手动报警按钮、排烟口、防火门、灭火器等进行了统一编号设置，所有消防设施、器材均添置了维护保养卡。三要落实好消防控制室现场。按照消防控制室标准化管理要求，统一制作编印上墙制度、消防控制室操作手册、值班记录等标准化模板，发放给单位消防控制室。实施好一次演练：确定灭火行动组、疏散引导组、通讯联络组，由各单位消防安全责任人、消防安全管理人积极组织本单位开展灭火和应急疏散预案演练，使单位员工普遍掌握火灾逃生自救基本技能，熟悉逃生路线和引导人员疏散程序。