浅析建立消防行政监督管理新模式的关键因素

        摘要：本文提出了消防行政管理理论创新应当实现的行政管理目标，并围绕该目标分析了消防理论创新的思路，对当前消防行政管理管理实践亟需解决的实际问题进行了深入研究，论述了建立消防行政监督管理新模式的必要性、可行性及与其相关的政治保障、法制基础和绩效机制。

        关键词：    消防    行政管理      建立      新模式      关键因素

        当前，消防工作以“三个代表”重要思想为指导，全面落实科学发展观，不断推进消防行政管理理论创新，是时代赋予消防行政监督执法机构和消防工作者的一项带有全局性、根本性的战略任务，对于全面推进中国特色社会主义消防事业，促进各地和谐平安建设具有重大而深远的意义。其中，理论创新要确立一个科学的目标，这是保障理论创新有利于提高行政监督管理水平的关键。消防行政管理理论创新，应当立足国情，研究和探索在全社会保障消防安全的行政体制改革，建立和实施新的消防行政监督管理模式。本文认为现阶段消防行政监督管理新模式的形成应当从“指导思想、政治基础、经济基础、和实现途径”四个方面进行探讨。

        一、建立消防行政监督管理新模式的指导思想是“执政为民”

        在进行消防行政监督管理理论创新时，必须符合社会目标和社会主义价值观，即必须建立在为广大人民群众服务的这样一个根本目标和指导思想上，因此，我们进行消防行政管理理论创新也应当建立在“执政为民”的指导思想基础上。

        （一）“执政为民”的指导思想是建立新型的消防行政管理体制的核心

        在现代社会条件下的民主行政管理体制中，政府的责任首先表现为对国家权力主体的公民负责，一切行政行为，都必须符合和有利于公民的意志、利益和需求，都必须对公民承担责任。政府所承担的这项责任实质上是“公仆的责任”。

        以公民为中心的消防行政监督管理新模式是人民主权原则在消防管理中的核心体现，从根本上讲，人民满意不满意、高兴不高兴、答应不答应是判断消防行政管理是否成功、是否有效的标准。以公民为中心的消防管理，意味着消防行政监督管理要从以领导为中心转变到以公民为中心。消防行政监督管理者要经常思考这样的问题：谁是我们的服务对象?他们对我们所提供的信息和服务有什么要求?如何做才能满足公民合法的期待和要求?我们是否为公民提供了方便、快捷、满意的消防服务?我们的行政是否以公民的利益为出发点?我们是否为公民的消防安全提供了保障?

        （二）“执政为民”的新型消防行政管理体制的作用

        新型消防行政管理体制是为了满足在消防行政管理方面的特别需要而建立的一种中国特色的消防行政监督管理新模式，在中国政治、经济和社会转型时期发挥独特的作用。

        第一，以“执政为民”的思想来建立新型消防行政监督管理体制，使政府对社会的治理更容易贴近社会、得到社会的理解，承认其合法性。“执政为民”的消防行政监督管理体制是社会公众制约政府权力、控制政府失灵的有效途径。

        第二，“执政为民”的消防行政监督管理体制是防止集中的权力被腐败而设置的防腐剂，但是它并不排斥消防行政领域必要的集中。“执政为民”的消防行政管理体制能够提高政府消防决策的规范性和科学性，使政府的消防政策保持连续性，降低因政策的频繁调整给社会和公众带来的社会不稳定和资源浪费。

        第三，“执政为民”的消防行政监督管理新模式将有力地推动我国的法制建设，更快地建立依法行政和依法治火的民主社会。民主制度是法治制度，在民主政体中，政策多以法律、法规的形式出现，因而，政策的制定依法进行，政策的内容以法为依据，绝大多数的政策又以法律、法规的形式推出。政策多以法律、法规形式出现，是法制社会给政策体系打上的重要印记。

        二、我国消防行政监督管理新模式建立的政治基础是依法行政体制

        我国的消防行政管理体制改革是在原有传统行政管理体制基础上进行的一种创新性改革，是一项系统的复杂工程。特别需要注意的是，我国是一个法制并不完备的国家，任何形式上看似完美的改革措施一旦进入实施过程中，就会遇到原有体制的阻碍，使其无法顺利实行，改革必须得到政治上和法律上的保证，才能不断得到推行和完善。因此，我国的消防行政监督管理创新必须是建立在法制的基础上，也就是首先要建立依法行政的政治体制。

        （一）依法行政是我国实现依法治火的关键

        依法治火，就是广大人民群众在政府的领导下，依照宪法和法律的规定，通过各种途径和形式参与国家和社会的消防管理事务，保证消防各项工作都能依法进行，使消防工作逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。依法治火反映了社会从人治向法治转变的历史进程，是发展社会主义市场经济的客观需要，是社会进步的重要标志，是国家长治久安的重要保障。

        法治就是说要依法治理或制约国家权力。依法治火的实质就是依法治权、依法治官(政府官员)。从这个意义上说，政府及其官员既是依法治火的主体，又是法治的对象和客体。为此，依法治火首先是要依法行政，它要求一切国家行政机关和工作人员都必须严格按照消防法律的规定，在法定职权范围内，充分行使管理国家和社会消防事务的职能，做到既不失职，又不越权，更不能非法侵犯公民的合法权益。

        依法行政和依法治火的关系是密不可分的。行政机关是国家机关中对经济和社会发展影响最大，与公民关系最密切，因而也是权力最大、为数众多的部门，行政机关在社会生活中的重要地位决定了依法行政是依法治火的一个重要标志。在我国，大约有80％左右的法律、法规、需要通过行政机关去具体贯彻实施。依法行政是现代法治国家里政府行使行政权力所普遍遵循的基本准则，也是实现依法治火的根本保证。因此，政府依法行政是实现依法治火的关键所在。

        （二）依法行政是消防行政监督管理新模式的政治基础

        现行的消防行政管理是一种国家管理，各级行政机关其工作人员所实施的管理行为均不代表个人意志，而是代表国家意志，我们是社会主义国家，法律也是人民的意志的体现，因此消防事务依法管理，不仅是民主化的需要，也是民主化的保障。改革开放以来，为适应社会和经济发展的需要，党和国家十分重视立法工作，消防管理的各个方面基本上已有依法可依，但执法情况却并不令人满意，有法不依、执法不严、违法不究、以言代法、以权曲法的现象在某些部门和地区还相当严重。因此要大力加强消防执法工作，按照法律进行依法治火，切实保证各项消防事务的管理都能依法进行，营造出依法治火的无比权威，是深化我国消防行政管理改革、进行新消防管理改革的基础。

        我国国情的客观环境决定了消防行政监督管理实行法制化的趋向，但是在我国消防执法过程中，仍然大量存在着行政规范行为混乱。比如，有法不依，执法不严，违法不究，滥用职权，缺乏有力的监督机制等严重问题。这些问题不解决，就无法进行消防行政监督管理模式的改革创新。若想实行新的消防行政管理模式，还有赖于全社会树立一种“法治精神”，在消防行政监督管理过程中严格“依法行政”，尊重宪法和法律的权威，真正形成法律至上的法治行政文化，促进国人观念从官本位向民本位转变，促进各级党政领导干部的思想观念从管理向服务彻底转变。

        （三）如何建立依法行政的消防行政监督管理新模式

        我国公共管理体制改革的选择决定了消防行政模式改革的方向必须走依法行政的道路，并且在消防行政体制改革的过程中加强消防法制建设，保障创新模式的实施科学合法。

        1．加快消防行政执法机构的法制化建设

        它包括消防行政执法机构的设置和编制法制化两个方面的内容。首先从消防行政机构设置方面思考，它要求在行政组织法中应当体现消防机构设置精简、科学、合理的原则，明确各级各类消防组织的名称、性质、工作范围、管理权限和隶属关系，并且根据现代行政的要求合理规定各级政府决策、执行、监督和反馈系统之间的结构比例以及不依照法律规定而滥设机构的组织和个人应承担的法律责任、具体制裁方法等。

        2．加强消防行政行为的法制化建设

        实现消防行政行为法制化主要是通过法律对国家消防管理过程及其各个环节的调整和规范，将消防行政行为一系列技术、方法、协调手段、行为方式和步骤程序化、法律化，为国家消防行政管理提供法律依据和技术保障。简言之，就是将消防行政区管理主体及其行为置于法律调整和支配的状态。这既体现了依法行政的原则，又符合现代行政管理发展的趋势。

        3．必须实行政务、警务公开，健全政务、警务公开制度

        当前为保障消防机构依法行政，一方面要对现行的消防规章进行清理，对不合理的甚至在内容上明确违法的规定要予以修改、废除。另一方面就是要政务、警务公开，增加消防行政监督执法工作的透明度，保证消防行政权的行使始终处于法律和人民监督之下。

        4．改善依法行政及监督机制。首先要推行消防行政执法责任制

        解决职责交叉重叠、越权执法、推诿和执法不到位的问题，建立以行政首长责任为核心的执法责任体系，把执法责任、权限层层分解落实到职能机构、岗位和基层执法人员；加强消防机构的内部层级监督，解决执法的随意性和以权压法的问题，必须建立对行政首长违法批条的责任追究制度和下级对领导者违法指示的抵制制度以及消防执法的统计报告制度和公开制度。

        三、消防行政监督管理新模式建立的经济基础是公共财政体制

        消防行政监督管理作为政府的一种主要职能是离不开政府财政的支持的。在计划经济体制中，政府的财政附属于政府的职能，是一种国家财政，而政府的行政职能也是通过官僚体制来运行的。在市场经济体制中，政府的财政权利属于纳税人，政府只是社会资源的使用者，而不再是所有者，这时国家财政就转变为公共财政，政府行政职能的转变也包含一种新的消防行政管理模式转变。因此，只有建立适应市场经济需要的公共财政体制，才能进行消防行政监督管理模式的创新、改革和实践。

        （一）政府的公共财政必须承担的消防责任

        我国的社会主义市场经济是一种市场经济，理所当然蕴含着市场经济一般属性对公共财政建设和发展的政治要求。因此，各级政府应当建立消防行政监督管理新模式，作为适应市场经济要求的一种政府财政管理模式。政府对公共财政的消防责任主要有以下三个方面：

        第一，政府出于政治目的所必须承担的消防责任，即政府必须承担对内能维护社会秩序的责任，消防行政支出作为公共财政这一层次的支出需要是最基本的。

        第二，政府出于社会目的所必须承担的消防责任，一是消防基础设施，二是消防服务。公共消防基础设施与消防服务是全体公民共同享有的消费品，消费者不会主动、自愿地对公共消防产品提供财力支持，因此，大多数消防产品只能由政府来提供，从而公共财政便产生了这一层次的支出需求。

        第三，政府出于宏观经济稳定与经济增长的目的所必须承担的消防责任。财政是执行宏观经济政策性的重要工具，财政支出必须有助于实现宏观经济目标的实现。政府履行宏观调控的职责必须要有相应的消防安全来保证，从而便形成了这一层次的财政支出需求。

        （二）公共财政与消防行政监督管理的关系

        由于公共财政的产生、丰富和发展是与一个国家的市场经济发展和民主政治建设息脉相连的，所以，公共财政的建设和完善是与市场经济发展和民主政治建设同步进行，并作为基础推动着市场经济的发展和民主政治建设。民主政治在政府消防管理中就体现“执政为民”的消防行政监督管理新模式。

        1．公共财政的“公共性”特点决定了公共财政是与消防行政监督管理的目的相一致的

公共财政是为市场提供一视同仁服务的财政，消防行政监督管理作为公共管理的组成部分，是理所当然的支出内容。公共财政是非赢利性的财政，赢利性是市场经济活动的直接动力和目的，处于市场失灵或市场失效领域内的政府及其消防行政管理机构，就不能进入市场去追逐赢利，而只能以社会利益为目的非赢利性活动。公共财政是法制化的财政，作为政府直接进行的活动，在市场经济体制下显然也要受法律的约束和规范，科学的消防预算就是约束公共财政的基本法律手段之一。

        2．政府的财政活动与政府的消防行政管理之间存在有机的必然联系

        一方面，政府的财政活动构成了消防行政监督管理活动的首要前提和物质基础，人们可以通过对政府经济活动中货币流量和流向的统计分析来印证政府现实中的消防行政行为，离开了公共财政，政府的消防行政行为也不复存在；另一方面，财政体制对消防行政行为构成强有力的“硬约束”，政府的消防行政行为通常体现在按法定程序制定的财政收支范围内，从而对政府消防行政行为的合法性形成有效的监督和控制。另外，政府的消防行政行为本身也是财政行为的一种，公共财政职能与政府的消防管理职能是相对应的，消防责任与消防需要是相对应的。财政是政府的职能部门，财政职能内涵于政府职能之中，消防行政行为内涵于公共财政行为之中。政府若想高效、公正、廉洁地履行消防责任，就必须建立面向市场的公共财政体制，从而提高政府自身的消防行政监督管理能力和真正体现政府消防行政监督管理的“公共性”。

        （三）公共财政的绩效预算管理与提高政府消防管理效率

        公共财政与消防行政监督管理之间的关系决定了我国必须建立公共财政体制才能推进消防行政监督管理模式的改革。但是，我国目前的行政管理理论和实践都忽视了公共财政体制建立对消防行政监督管理的重要作用，这种忽视反过来又影响了消防行政监督管理的效率提高和改革的进程。这方面存在的主要问题是：

        1．我国的消防行政监督管理缺乏对政府财政行为的研究

        主要表现是在体制转轨的背景下，对政府消防行政行为准确的量化描述、对消防行政监督管理方式方法的变革既没有实践上的强烈需求，在理论和研究方法上也缺少充足的知识储备。

        2．现财政体制控制的惯性，妨碍消防行政监督管理新模式框架的建立

        公共财政体制下，要求公共财政对消防行政行为构成强有力的“硬约束”。目前政府预算的编制和执行都比较粗糙，并且法律性、规范性、约束性差，主要靠行政控制、靠经验办事。这既妨碍了财政控制力的发挥，也妨碍了消防行政监督管理新模式基本框架的建立，在理论上也违背了市场经济的原则。

        3．政府消防绩效管理界定不清、方向不明，使建立积极的消防财政政策框架缺乏现实依据

        从公共财政体制自身来说，建立绩效预算是一种制度创新，也是提高财政效率的重要途径。同时，绩效预算对于克服官僚主义，建立一个务实、高效、廉洁的政府，是一种有效的手段。因此，我们若想建立消防行政监督管理新模式，就必须在政府部门中推行绩效管理。

        四、消防行政监督管理新模式建立的实现途径是绩效管理的推行

        在消防行政监督管理发展的过程中，尽管不同时期指导消防行政监督管理的思想或范式有所不同，但始终如一的一个基本目标并没有发生变化，即提高消防行政监督管理的绩效。消防行政监督管理更要举起绩效这个大旗，致使绩效成为管理价值量表中的第一定律。我国在从传统低效率的经济体制转向高效率的市场经济过程中，提高消防行政监督管理的效率问题则显得尤其重要，因此，消防行政监督管理新模式的实现应当是以通过在政府部门建立消防绩效管理机制来推行。

        （一）消防行政监督管理模式中实施绩效评估的意义

        在公共行政的管理史上，行政效率从来是行政管理的重要内容之一。把绩效运用于对政府行为效果的衡量，反映的是政府绩效――包含政府在社会经济管理活动中的业绩、效果和效率，是政府能力的基本体现。对政府的消防行政管理过程实施绩效评估的意义主要在以下方面：

        1．绩效管理是任何一种管理工作质量得以保证的根本措施

        政府消防职能的实施实际上就是政府对于整个国民经济所进行的管理工作，因此，这项工作进展得好坏当然也就不能缺少对其实施绩效进行评估这一环节。

        2．绩效管理是政府消防管理的动力和制约力量

        政府消防职能的行为主体是政府及其消防机构，为了使政府及其消防机构的职能实施符合我国人民的根本利益、长远发展，必须为它设置一套严密、科学和公正的评估体系。

        3．绩效管理为社会从外部监督政府消防行为提供参考标准，从而有利于提高政府消防行政管理工作的效率

        为了切实保证政府消防职能的实施符合国家和地区发展的长远、根本利益，我们还必须为政府消防职能的实施绩效评估设立一套科学、完善的标准。有了统一的标准、合理的基准线，社会监督的力度方向才会由辐射状四处发散转变为收敛状众志成城，而处于这样一种强大压力之下的政府消防职能实施绩效的改进才将更有希望。

        4．严格科学的绩效管理能够造就高效的政府，高效的政府才更适应市场经济的效率要求

        市场经济本身是一种相对来说高效率的经济，这种高效率的取得主要归功于各市场主体基于利益驱动而进行的严格、精密的成本、收益核算。为了使政府消防职能的执行尽可能与市场经济的运行机制相符合，使政府的消防行为尽可能与市场原则相一致，使政府的消防工作效率尽可能高，建立一套科学、公正的绩效评估体系意义是深远的。

        （二）我国政府部门中建立消防行政绩效管理的主要障碍

        1、企业与政府两种性质不同的组织形式差异，决定了政府的消防行政绩效管理与企业的绩效管理从内容到形式都有不同，不能完全照搬企业的绩效管理方式。

        2、政府行政组织所特有的弊端也会增加政府消防行政绩效管理的难度。

政府机关从来是以社会管理者的身份出现在社会生活中，而政府机关自身却没有自我约束的动力，所以也不容易制定出严格、科学的自我约束性的绩效管理政策。政府的必要性一般被归结为“市场失灵”，政府履行职能的政策性、强制性特点，使政府习惯于站在发号施令的位置，即社会组织和个人的行为都必须服从来自政府的政策、法规的约束。而政府及其公职人员所受到的行为约束不仅有限，而且绝大多数实际上是自我约束――自定的政策、规章、制度。

        3、在我国实行政府消防行政绩效管理的观念障碍。

        这一观念障碍是指我国传统的、根深蒂固的“官本位”思想。所谓“官本位”就是以做官和升迁作为衡量一个人生存价值的基本标准。其表现是，在官就居高临下，盛气凌人；在民则“畏官”、“敬官”，唯唯诺诺。在这样的心态下，谁还敢去监督政府、官员。政府、官员也难以平常心态面对下属或百姓的评价、监督。更何况这个评价监督的标准、方式、程序以及评价结果的使用等，全部的工作要由他们自己制订、执行。

        （三）我国政府部门消防行政绩效管理建立的措施

        我国政府绩效管理机制建立的关键措施是建立提高政府管理绩效的激励制度。在消防行政监督管理方面的主要措施是：

        1、合理的政府部门分权、分责。部门的权力受到多方面的限制，分权，使权力分配和对资源控制与组织所承担的消防任务相匹配。

        分责使政府部门的消防工作更加主动，为负责的政府提供了机会。

        2、有效的收益共享和分享节余机制

        最高级别恢复发扬个人积极性的经济激励制度是提高政府效率的方法之一。收益共享和分享节余是对消防绩效提高的报酬，即把政府管理人员的提高绩效的努力与收益联系起来，这一制度为政府消防机构和管理人员提高绩效提供了经济上的回报。

        3、建立政府消防行政绩效管理和评估的信息管理系统，形成发现问题和解决问题的互动机制

        首先明确政府消防行政监督管理活动中存在的问题，分析和总结问题产生的原因，并且了解存在问题对政府消防行政监督管理活动的影响程度。

绩效评估就是通过对活动的研究来找出问题所在和原因所在，为消防行政监督管理活动提供有效的信息反馈，从而为政府消防行政监督管理活动解决问题或减少问题影响程度提供帮助。其次，分析政府自身存在状况，指出优点和弊端之所在。政府消防行政监督管理活动中产生的问题有一些是由于政府自身结构、体制等问题，通过消防绩效评估来找到政府自身优缺点所在，这为政府自身的变革提供帮助，将为建立健全消防行政监督管理新模式提供强有力的基础支持。

参考文献：

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